A concentração do poder constitucional: monocratismo e crise de colegialidade no Supremo

Há uma diferença fundamental entre poder decidir e poder decidir sozinho. A primeira prerrogativa é inerente à jurisdição. A segunda, em uma democracia constitucional, precisa ser tratada com cautela. É justamente nessa fronteira que se encontra um dos mais importantes debates contemporâneos sobre o Supremo Tribunal Federal: os limites do poder monocrático de seus ministros.

Não se trata de questionar a existência das decisões monocráticas. Elas são necessárias ao funcionamento de qualquer tribunal complexo. Há situações urgentes em que esperar a reunião de um colegiado poderia tornar inútil a própria prestação jurisdicional. O problema começa quando a excepcionalidade se transforma em método de exercício do poder.

O Supremo Tribunal Federal não é formado por onze juízes independentes entre si. É uma Corte. A Constituição estabelece que o Tribunal é composto por onze ministros e lhe atribui, precipuamente, a guarda da Constituição. Essa composição não é um detalhe administrativo. Ela possui significado constitucional.

Quando uma controvérsia de enorme repercussão política, institucional ou social é decidida por apenas um ministro, surge uma questão que ultrapassa o processo concreto: quem está, efetivamente, falando em nome do Supremo?

É evidente que o ministro fala em nome do Tribunal quando atua dentro de sua competência. Mas, quando a decisão individual produz efeitos abrangentes e imediatos, antes que os demais integrantes da Corte possam se manifestar, existe uma concentração circunstancial de poder que merece permanente vigilância.

E aqui está o ponto central: o problema do monocratismo não está necessariamente na ilegalidade da decisão monocrática. Está na concentração de autoridade constitucional que ela pode produzir.

O próprio Supremo parece ter percebido esse problema. Alterações regimentais buscaram fortalecer a colegialidade e estabelecer mecanismos para que decisões cautelares tomadas individualmente sejam submetidas ao Plenário ou à Turma competente. A lógica é correta: a urgência pode justificar a decisão individual; não deveria justificar sua permanência indefinida como decisão individual.

O colegiado não deve ser visto como uma instância burocrática destinada simplesmente a confirmar aquilo que um ministro já decidiu. O colegiado existe precisamente porque o Direito constitucional não é apenas um exercício de autoridade individual. Ele é também deliberação, contraposição de argumentos, publicidade e controle recíproco.

Uma decisão individual pode ser tecnicamente impecável. Ainda assim, submetê-la ao colegiado fortalece sua legitimidade. Porque a legitimidade da jurisdição constitucional não decorre apenas da qualidade jurídica de quem decide, mas também da forma institucional pela qual o poder é exercido.

Há uma tentação contemporânea de personalizar excessivamente o Supremo. Passamos a falar de decisões de determinado ministro, de posições de determinado ministro, de embates entre ministros. A Corte, pouco a pouco, corre o risco de ser percebida como uma soma de individualidades, quando deveria ser compreendida como uma instituição.

Esse fenômeno produz uma consequência perigosa: a substituição da instituição pela pessoa.

Não é saudável para a democracia que a dimensão constitucional de uma decisão seja identificada exclusivamente com a autoridade pessoal de quem a proferiu.

O ministro passa. A cadeira permanece. E o Supremo permanece.

Por isso, quanto maior o poder individual exercido por um ministro, maior deve ser a preocupação institucional com os mecanismos de controle, revisão e deliberação.

É importante, contudo, fazer uma distinção. O elevado número de decisões monocráticas do Supremo não significa, por si só, que exista uma epidemia de julgamentos individuais sobre grandes questões constitucionais. Muitas decisões monocráticas dizem respeito ao andamento dos processos, recursos e providências processuais.

Essa distinção é fundamental. Não se deve confundir monocraticidade processual com monocratismo constitucional.

Uma coisa é um ministro praticar atos necessários à administração de milhares de processos. Outra, muito diferente, é a autoridade individual assumir protagonismo decisório em questões capazes de interferir diretamente na organização dos Poderes, na validade de atos normativos ou em grandes controvérsias nacionais.

É sobre esta segunda hipótese que devemos discutir.

Há um erro frequente nesse debate: imaginar que o problema do monocratismo dependeria da orientação política ou ideológica do ministro. Não depende. O problema seria igualmente grave se a decisão individual fosse aquela com a qual concordamos.

Esse talvez seja o teste mais importante de uma democracia constitucional: defender o limite institucional mesmo quando o poder está sendo exercido em favor daquilo que pensamos ser correto.

Porque amanhã o mesmo mecanismo poderá ser utilizado para produzir uma decisão que consideramos equivocada.

Instituições não podem ser desenhadas para funcionar bem apenas quando ocupadas por pessoas em quem confiamos. O constitucionalismo moderno nasceu justamente da desconfiança em relação à concentração do poder.

Não basta perguntar: “O ministro está certo?”. É preciso perguntar também: “É saudável que apenas um ministro tenha o poder de produzir esse efeito?”.

São perguntas diferentes. E a segunda é essencialmente institucional.

A colegialidade não é sinônimo de infalibilidade. Onze ministros podem errar. Um ministro também pode acertar. A questão é outra: o colegiado cria uma estrutura de freios internos.

Um ministro apresenta uma tese; outro pode contestá-la. Um argumento pode ser aperfeiçoado. Uma consequência pode ser percebida. Uma decisão pode ser modificada antes de produzir efeitos irreversíveis.

É justamente por isso que a colegialidade é uma forma de controle do poder.

Em matéria constitucional, isso assume importância ainda maior. Quando o Supremo interpreta a Constituição, não está simplesmente solucionando um conflito privado. Muitas vezes está definindo os limites de atuação do Executivo, do Legislativo, dos Estados, dos Municípios e da própria sociedade.

Quanto maior a dimensão política e institucional da decisão, maior deveria ser a preocupação com sua legitimação colegiada.

Criticar o monocratismo não é atacar o Supremo. Ao contrário. É defender o Supremo como instituição.

Uma Corte constitucional forte não é aquela em que cada ministro possui poderes extraordinários. É aquela em que o poder individual encontra limites institucionais claros.

O fortalecimento do Supremo passa necessariamente pelo fortalecimento do seu colegiado.

Isso significa preservar a capacidade de resposta diante de situações urgentes, mas estabelecer que a excepcionalidade seja efetivamente excepcional. Significa permitir a intervenção individual quando necessária, mas assegurar que questões de grande repercussão sejam rapidamente levadas ao órgão competente.

A questão não é retirar poder dos ministros. É impedir que o poder da Corte seja confundido com o poder de um de seus integrantes.

No fundo, estamos diante de uma questão clássica da Teoria do Estado: como controlar aqueles que receberam a missão de controlar os demais poderes?

A resposta não pode ser simplesmente a confiança pessoal. Deve ser a arquitetura institucional.

Ministros do Supremo têm enorme responsabilidade constitucional. Precisamente por isso, não deveriam ser maiores que a instituição que representam.

A democracia não pode depender da virtude pessoal de seus ocupantes. Ela precisa de mecanismos que funcionem mesmo quando as pessoas mudam.

O ministro tem o direito — e, em determinadas circunstâncias, o dever — de decidir. Mas o Supremo tem o dever institucional de deliberar.

Porque poder constitucional sem colegialidade corre o risco de transformar autoridade em personalização; e autoridade personalizada é sempre uma ameaça potencial ao equilíbrio entre os Poderes.

O debate sobre o monocratismo, portanto, não deveria ser travado entre aqueles que “gostam” ou “não gostam” deste ou daquele ministro. Deveria ser travado em torno de uma pergunta muito mais importante: queremos uma Suprema Corte de ministros poderosos ou uma Suprema Corte institucionalmente forte?

A resposta, para quem acredita no Estado Democrático de Direito, deveria ser evidente.

Instituições fortes são aquelas em que ninguém é maior do que a cadeira que ocupa.

*Arthur Bezerra de Souza Junior – Advogado, Economista e Cientista Político. Doutor em Direito Político e Econômico pelo MACKENZIE com estágios de pós doutorado pela UERJ e USU. Professor na pós graduação Lato Sensu em Direito no MACKENZIE. É o atual Secretário de Assuntos Jurídicos de Araçatuba-SP. Autor do livro “Sociedade Tutelada: como o medo governa a democracia”.

*Publicado originalmente na Lexum.