Teoria da Escolha Pública e Teoria da Agência no Mercado e no Setor Público

A teoria da escolha pública e a teoria dos conflitos de agência revelam uma deplorável anomalia: agentes públicos e privados, encarregados de proteger interesses coletivos ou corporativos, agem habitualmente para buscar vantagens pessoais. Essa situação aponta para um interminável e profundo desassossego de juristas e acadêmicos diante dos problemas causados por essas despudoradas atuações, o que mantém tais condutas sob intenso escrutínio.

Se, por um lado, se espera de gestores públicos atuação condizente com os legítimos objetivos do país, por outro, em relação aos executivos e diretores das corporações, a convicção é de que devem zelar pelo valor e sustentabilidade das empresas. Em The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (1962), James McGill Buchanan Jr. (1919-2013) e Gordon Tullock (1922-2014) demonstraram que políticos e burocratas não são pessoas altruístas, mas sim maximizadores de interesses próprios. No Brasil, a lógica da escolha pública é perceptível através de práticas nefastas e plenamente consolidadas, como clientelismo, corrupção e patrimonialismo – tema bem trabalhado por Antonio Paim (1927-2021) e Ricardo Vélez Rodríguez.

A Operação Lava Jato e os atuais escândalos envolvendo INSS e Banco Master expuseram táticas utilizadas por agentes públicos no afã da instrumentalização do Estado no exclusivo proveito de núcleos privados, confirmando a ideia de que a racionalidade individual conduz nossa política. Outra grave mazela é o loteamento de cargos públicos, frequentemente disfarçados de articulação institucional ou de governabilidade. A situação é ainda mais grave quando, para emplacar apaniguados em tribunais superiores, cargos de primeiro escalão do executivo federal são distribuídos, sem nenhum critério técnico, servindo como moeda de troca para angariar apoios durante as sabatinas no Senado.

Além do risco sistêmico que o loteamento de cargos traz para áreas estratégicas e sensíveis (regulação econômica, concorrência, mercado financeiro e infraestrutura), os prejuízos são ainda maiores em relação ao preenchimento de cargos vitalícios, sem critérios objetivos, como é o caso de vagas de ministros. A deterioração institucional, em relação aos tribunais, é de difícil recuperação, porque ultrapassa a esfera administrativa para alcançar o cerne do arranjo organizacional dos poderes do país: a composição das altas Cortes de justiça. Não se trata de simples distribuição de espaços autárquicos, mas de troca de apoio para insuflar, com caráter de vitaliciedade, nomes de quem não está necessariamente preparado para exercer a função, mas nitidamente alinhado ao chefe da vez do Executivo federal. Não se trata de mera governabilidade, mas de conveniência ideológica e indevida interferência na independência do Judiciário, com alto custo democrático, civilizatório para a confiança e integridade do sistema.

Na outra ponta, Michael C. Jensen (1939-2024) e William H. Meckling (1921-1998), em Teoria da firma: comportamento gerencial, custos de agência e estrutura de propriedade (1976), ao desenvolverem as bases da chamada teoria da agência, apontaram que os conflitos de agência entre acionistas e gestores corporativos (quando presentes conflitos de interesses destes administradores) são sugestivos das ineficiências existentes nas empresas de capital aberto. Assim como no setor público, a atuação dos gestores privados é prevalente na busca de vantagens
pessoais.

Nos dias que correm, métricas de governança corporativa (conselhos independentes, auditorias externas, políticas de compliance) têm sido implementadas na tentativa de se reduzir a influência dos conflitos de agência sobre os resultados das empresas. O Novo Mercado da B3 é um bom exemplo da tentativa de realinhamento de boas práticas no cenário brasileiro. No entanto, casos como o da Americanas (2023) revelam a fragilidade do sistema e escancaram o alcance da manipulação de informações e de decisões dos gestores em detrimento das companhias, dos acionistas e dos stakeholders.

O paralelo entre a teoria da escolha pública e a teoria da agência é evidente: tanto políticos quanto executivos adotam os incentivos que lhes afastam da busca de interesses da coletividade de sócios ou de cidadãos. Empresas privadas podem financiar campanhas eleitorais ou bancar estruturas de lobby, ampliando os custos de agência na esfera pública. Por seu turno, a lógica da escolha pública pode ser aplicada às corporações quando se verifica o apetite de conselheiros e diretores em maximizar interesses privados, desafiando resultados favoráveis às empresas para a implementação de metas heterodoxas e desviantes.

O desafio é atingir a regulação mais adequada a fim de estabelecer, em cada uma das esferas (pública e privada), limites efetivos e eficazes – além de introduzir modelos eficientes de compliance -, capazes de equilibrar os interesses individuais e coletivos em jogo. A teoria da escolha pública e a teoria da agência mostram que agentes públicos e privados compartilham a mesma lógica de privilegiar incentivos individuais. Reconhecer esse complexo dilema é apenas o início do caminho para o fortalecimento da gestão pública e da governança corporativa, para preservar, de um lado, os valores fundamentais (especialmente segurança jurídica, devido processo e imparcialidade das decisões judiciais) e, de outro, a integridade e a sustentabilidade das corporações, protegendo acionistas e investidores contra falhas e reduzindo custos de agência em proveito do mercado e do país.

Notas

iA Public Choice Theory, desenvolvida por James Buchanan Jr. (Prêmio Nobel de Economia de 1986), e Gordon Tullock, foi categoricamente apelida de “política sem romance”. A teoria da escolha pública tem por premissa que políticos atuam para aumentar poder e vantagens, buscando atingir objetivos que, na contramão dos objetivos nacionais, criam falhas de governo, muitas das vezes piores que as falhas de mercado.
ii Cf. Antonio Paim (A querela do estatismo, 1978 e O Patrimonialismo brasileiro em foco, 2015, com textos de Vélez Rodríguez, Paulo Kramer e Antonio Roberto Batista) e Ricardo Vélez Rodríguez (Patrimonialismo e a realidade latino-americana, 2006)

*Rogério Torres é advogado e membro da Lexum.