Os limites da política industrial: o caso de Hong Kong e o desenvolvimento econômico
O debate econômico brasileiro costuma ser apresentado como uma disputa entre dois campos. De um lado, estão aqueles que defendem a industrialização conduzida pelo Estado, com proteção setorial, crédito subsidiado, compras públicas e escolha de setores estratégicos. De outro, estão os defensores da abertura comercial, da simplificação tributária, da segurança jurídica, da desburocratização e da redução dos privilégios concedidos a grupos específicos.
No entanto, essa divisão não coincide perfeitamente com a oposição entre esquerda e direita. A defesa de um Estado empreendedor, planejador e protetor de determinados setores aparece em correntes desenvolvimentistas, keynesianas, cepalinas e estruturalistas, mas também pode ser encontrada em setores da direita nacionalista. Nos Estados Unidos, por exemplo, parte do movimento MAGA passou a defender tarifas, protecionismo e políticas industriais com o objetivo de “trazer de volta” atividades manufatureiras ao país.
A tese central vem do entendimento de que só é possível ser um país rico a partir de uma economia complexa. Para isso, a condição necessária é substituir o processo de mercado e centralizar o planejamento no Estado. O Brasil e boa parte da América Latina são exemplos empíricos de que política industrial não é condição suficiente para o desenvolvimento econômico. Os entusiastas do planejamento estatal frequentemente apontam exemplos como Embrapa, Embraer ou Banco do Brasil, mas se esquecem de mencionar quantas tentativas fracassaram para que alguns poucos casos pudessem ser apresentados como sucesso.
Além do Brasil e da América Latina, Hong Kong funciona como um contrafactual importante dessa teoria. Hong Kong cresceu tão rapidamente quanto seus pares asiáticos, como Coreia do Sul, Japão e Singapura, mas sem recorrer a uma política industrial pesada como a de seus vizinhos.
Hong Kong viveu sob administração britânica de 1842 a 1997. De 1961 a 1971, John Cowperthwaite foi secretário de finanças e ficou conhecido por defender políticas econômicas mais próximas do livre mercado. Isso não significa que Hong Kong fosse um sistema completamente aberto e livre. A estrutura não democrática do governo permitiu que Cowperthwaite ficasse imune às pressões políticas locais. Infelizmente, a história não é só positiva: justamente por operar em um sistema não democrático, Cowperthwaite pôde seguir suas preferências ideológicas ignorando o Conselho Legislativo.
Vetar aumentos de alíquotas de impostos, bloquear regulamentações sobre o sistema financeiro, manter a taxa de crescimento dos gastos governamentais abaixo da taxa de crescimento das receitas, ignorar pedidos do Conselho para implementação de política industrial e rejeitar controles de aluguéis foram algumas de suas ações. Após sua saída, em 1971, seu sucessor começou a expandir os gastos sociais do Estado, criou projetos de infraestrutura e passou a subsidiar a educação, por exemplo. MacLehose era muito mais simpático à ideia de um papel mais amplo para o Estado.
Os gastos governamentais antes do mandato de Cowperthwaite eram um pouco inferiores a 8% do PIB em 1948 e estavam próximos de 12% quando ele assumiu. Durante seu mandato, os gastos caíram para cerca de 10% do PIB. Entre as décadas de 1980 e 1990, chegaram a atingir aproximadamente 20% do PIB. Apesar disso, o governo aplicava uma pesada intervenção no mercado de terras. Isso pode até parecer algo pequeno, mas, naquela época, Hong Kong recebia muitos chineses fugindo da Revolução Cultural de Mao Tsé-tung.
Embora este texto não trate Hong Kong como um caso puro de livre mercado, os fatos indicam que, mesmo sem política industrial pesada, Hong Kong teve desempenho semelhante ao de países asiáticos que adotaram políticas industriais mais agressivas.
Ou seja, a industrialização guiada pelo Estado é só uma forma de trazer uma complexidade maior para a economia, mas uma economia livre também avança naturalmente para a complexidade. Se política industrial fosse condição necessária para o enriquecimento, a América Latina seria a região mais rica do mundo, enquanto Hong Kong seria um país pobre. A defesa da complexidade econômica deve ser separada da defesa da política industrial.
Investimentos públicos em pesquisa, quando produzem conhecimento de uso amplo e ganhos difusos de produtividade, podem ter elevado retorno social. Isso, porém, é diferente de proteger empresas ineficientes, conceder subsídios permanentes, fechar a economia à concorrência ou direcionar crédito para grupos com conexões políticas.
Países enriquecem quando criam condições institucionais para que indivíduos, empreendedores e trabalhadores descubram oportunidades, inovem, invistam e aumentem a produtividade. A política industrial pode até produzir ganhos localizados em alguns casos, mas também carrega riscos elevados de captura, desperdício, protecionismo e favorecimento.
Complexidade econômica exige boas instituições, não necessariamente política industrial.
Referências
CALLAIS, Justin T.; GELOSO, Vincent J.; PLEMMONS, Alicia M.; WAGNER, Gary A. Institutions matter: economic freedom and income mobility. Economic Modelling, v. 153, art. 107351, 2025. DOI: 10.1016/j.econmod.2025.107351.
GELOSO, Vincent; PAVLIK, Jamie Bologna; ZHOU, Yang. An almost laboratory experiment: John Cowperthwaite and Hong Kong’s economic prosperity. Public Choice, 2026. DOI: 10.1007/s11127-026-01404-7.
