De que adianta observar, se o observado escolhe os observadores?

Em 24 de julho de 2026, o Itamaraty negou os vistos requeridos quatro dias antes por Riley M. Barnes e Samuel D. Samson, secretário-assistente e subsecretário-assistente adjunto do Bureau de Democracia, Direitos Humanos e Trabalho do Departamento de Estado norte-americano. A viagem estava marcada para 27 a 30 de julho. No dia seguinte, o Presidente da República enunciou a diretriz que confere sentido ao ato: que não venha ninguém de fora querer meter o dedo nas nossas eleições.

Delimite-se o que se sabe. O caso foi revelado pelo Washington Post, sob a versão de que a missão pretenderia lançar dúvidas sobre a integridade do sistema eleitoral brasileiro antes do pleito de 4 de outubro. O Departamento de Estado, em nota de 25 de julho, sustentou que a visita trataria de “integridade eleitoral, liberdade religiosa e liberdade de expressão”, qualificando de “mentira sem fundamento” a insinuação de manobra contra eleição de nação democrática.

Registre-se o que não se sabe, e o silêncio é eloquente: até o fechamento deste texto o Itamaraty não divulgou nota com fundamento jurídico expresso, nem invocou publicamente dispositivo da Lei de Migração. A motivação foi política, e o próprio Presidente da República a confirmou nesses termos em 29 de julho, ao afirmar que “tivemos que negar o visto para dois jovens que eles estão mandando para o Brasil para se intrometer nas eleições brasileiras”. Até aqui não se tem notícia de manifestação da OAB, de ação judicial ou de reversão do indeferimento.

A tese que se enunciou

Barnes e Samson não integravam missão credenciada. Eram agentes diplomáticos, e a concessão de visto é ato consular. Ocorre que a razão invocada para barrá-los incide sobre o ato de examinar: afirma-se que apurar a lisura do pleito equivale a nele intervir. Tal proposição não se esgota nos dois nomes que a ocasionaram: alcança todo olhar externo não autorizado de antemão por quem detém o poder de autorizar.

E aqui a controvérsia diplomática encobre um problema doméstico de arquitetura institucional.

O regime do convite

No Brasil, a observação eleitoral internacional se realiza mediante Acordo de Procedimentos celebrado com o Tribunal Superior Eleitoral (art. 2º da Resolução TSE nº 23.678, de 17 de dezembro de 2021, vigente para 2026). Não existe habilitação por requerimento, critério objetivo de admissão nem contraditório no indeferimento.

O § 1º do mesmo artigo explicita a natureza do juízo. A exclusividade do Tribunal na celebração desses acordos, diz a norma, justifica-se para permitir “a padronização dos termos dos acordos celebrados, a avaliação uniforme quanto à higidez e à reputação da organização solicitante e a análise da conveniência e oportunidade da observação“.

Conveniência e oportunidade. A fórmula é conhecida de quem lida com direito administrativo: designa o mérito do ato discricionário, o espaço em que a Administração decide segundo juízo próprio, insuscetível de revisão quanto ao acerto. A norma que disciplina a observação externa do pleito a submete, em texto expresso, ao juízo de conveniência do observado.

Por sua vez, o art. 5º declara que as missões visam a “ampliar a transparência e a integridade, bem como fortalecer a confiança pública nas eleições”. O propósito é louvável e a estrutura o contradiz: confiança pública não se produz mediante a seleção discricionária de quem possa observar.

A anomalia de origem

O regime do convite não é acidente regulamentar. Decorre de peculiaridade que o próprio Tribunal reconhece: “O exercício em conjunto das funções administrativas e jurisdicionais é o que diferencia os tribunais eleitorais de outros tribunais. Além disso, a Justiça Eleitoral ainda edita normas para ajudar no cumprimento das leis durante as eleições.”

Administra, julga e edita normas. Convém, porém, medir o contorno dessa terceira função, que a lei desenhou com estreiteza.

A Constituição dispõe, no art. 121, que “lei complementar disporá sobre a organização e competência dos Tribunais, dos juízes de direito e das Juntas Eleitorais”. O poder regulamentar do Tribunal repousa no Código Eleitoral, cujo art. 1º, parágrafo único, estabelece que “o Tribunal Superior Eleitoral expedirá Instruções para sua fiel execução”, e cujo art. 23, IX, lhe confere competência privativa para “expedir as instruções que julgar convenientes à execução deste Código”.

Retenha-se a linguagem: fiel execução; execução deste Código. E, para que dúvida não restasse, o legislador acrescentou em 2021 o art. 23-A: “A competência normativa regulamentar prevista no parágrafo único do art. 1º e no inciso IX do caputdo art. 23 deste Código restringe-se a matérias especificamente autorizadas em lei, sendo vedado ao Tribunal Superior Eleitoral tratar de matéria relativa à organização dos partidos políticos.”

A reserva legal em matéria eleitoral é viga mestra do Estado Democrático de Direito, e assegura que as regras fundamentais da disputa política sejam estáveis, previsíveis e emanadas do Poder Legislativo. Deriva dos arts. 5º, II e XXXIX, e 14 da Constituição, e significa que somente a lei em sentido estrito — ordinária ou complementar, conforme a matéria, aprovada segundo o devido processo legislativo — pode criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações no processo eleitoral. “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, diz o art. 5º, II, da Constituição da República.

Segue-se que o poder normativo dos tribunais eleitorais é secundário e subordinado. Limita-se à regulamentação estritamente necessária à execução da lei, e jamais alcança a criação de obrigações, deveres, ônus, sujeições ou sanções, matéria reservada à lei formal. Ora, submeter o acesso do observador ao juízo de conveniência do observado é instituir uma sujeição. Cumpre então indagar qual seja a lei que especificamente autorize o Tribunal a discipliná-la.

A garantia do acesso a fontes alternativas de informação

Quando o acesso do observador depende do juízo de conveniência do observado, tudo quanto se sabe do pleito provém, em última instância, de quem o conduz. Robert Dahl, ao arrolar as oito garantias institucionais de um regime democrático, incluiu entre elas as fontes alternativas de informação(Polyarchy, Yale University Press, 1971, Tabela 1.1, p. 3). Sem informação que não provenha do próprio poder, a contestação se torna encenação. Norberto Bobbio levou a intuição ao limite: na premissa de O Futuro da Democracia, sustentou que a sobrevivência de um poder invisível ao lado, sob ou mesmo sobre o poder visível é a única promessa descumprida capaz de corromper a democracia, e que nenhuma definição de democracia pode deixar de incluir, entre seus conotativos, a visibilidade do poder (trad. Marco Aurélio Nogueira, Paz e Terra; orig. Einaudi, 1984, cap. “A democracia e o poder invisível”, p. 83 e ss.).

Daí decorre a consequência que se pretende ignorar. A alegação de interferência indevida é uma acusação, e o ônus de demonstrá-la recai sobre quem a formula — o observado, jamais quem se propõe a observar. A razão vai além da regra processual de que a prova incumbe a quem afirma. O poder deriva do consentimento; o consentimento pressupõe informação; logo, quem manda deve contas, e quem pede para ver nada tem a justificar. A publicidade é a regra; o sigilo, a exceção. E exceções se fundamentam, não se presumem.

Segue-se que a interferência há de ser demonstrada por atos. Presumi-la de uma visita que não se realizou é censura preventiva: pune-se antes do fato, por suspeita do que se diria. E se bastasse invocar o risco para vedar o exame, o observado disporia de veto ilimitado sobre os próprios observadores: uma imunidade.

Na dúvida, prevalece a garantia da transparência e a possibilidade de amplo exame da atividade dos poderosos, assim como, no processo penal, a dúvida favorece o acusado contra o Estado — e pela mesma razão: entre o aparato e quem o questiona, a desigualdade de forças é o motivo da regra.

Observar é perguntar; constatar é afirmar; decidir é impor

O direito internacional dos processos eleitorais é explícito. O Documento de Copenhague, de 1990, registra que a presença de observadores, estrangeiros ou nacionais, “pode aprimorar o processo eleitoral”, comprometendo-se eles “a não interferir nos procedimentos eleitorais” (item 8).

A Declaração de Princípios para a Observação Internacional de Eleições, de 2005, impõe aos observadores respeito à soberania do país anfitrião. E a rede ACE, que sistematiza esses padrões, consigna que o recebimento de convite não deve ser interpretado como condição prévia da observação.

A Carta Democrática Interamericana é ainda mais direta quanto ao dever de acesso. Reconhece, no art. 23, que os Estados podem, no exercício de sua soberania, solicitar assistência à OEA; e estabelece, no art. 24, que o Estado membro “deverá garantir as condições de segurança, livre acesso à informação e ampla cooperação com a missão de observação eleitoral”. No mesmo sentido a Comissão de Veneza, no Code of Good Practice in Electoral Matters.

Nada disso confere a Estado estrangeiro título para arbitrar eleição alheia. Mas convém precisar o que a observação é, porque a acusação de ingerência depende de inflá-la.

A observação não chega a constituir controle no sentido próprio. Controlar supõe competência para verificar e para extrair consequência do verificado, e o observador não dispõe de nenhuma das duas. Ele busca informação sobre a realidade institucional do Estado cujas eleições acompanha, e o produto dessa busca é um relato, nunca um veredito.

Quem observa, a rigor, nem sequer constata: procura verificar se as narrativas oficiais de quem conduz o pleito correspondem ao que se passa nas seções, nos sistemas e na apuração. Confrontar o discurso da autoridade com o dado observável é toda a sua função, e nada nela obriga ninguém a coisa alguma.

Daí que a imputação de interferência erre o alvo por dois degraus. Observar é perguntar; constatar é afirmar; decidir é impor. Entre a pergunta de quem olha e a decisão que só ao Estado brasileiro compete medeia uma distância que nenhuma retórica suprime — e é essa distância que o argumento da ingerência precisa ocultar para operar.

A tese não é inédita

Em 28 de maio de 2024, o presidente do Conselho Nacional Eleitoral da Venezuela, Elvis Amoroso, leu comunicado pelo qual o país “revoga e deixa sem efeito o convite que enviou à União Europeia”, por ser imoral admitir quem mantém “práticas neocolonialistas e intervencionistas”. E qualificou o ato, na versão em espanhol, como “decisión adoptada en el ejercicio de nuestra soberanía”.

Retenha-se a categoria invocada: soberania — e note-se que a revogação veio dias depois de a União Europeia haver suspendido restrições de viagem a integrantes do próprio Conselho, Amoroso incluído.

O que sobreveio está documentado. O Centro Carter, última organização internacional de observação em campo, declarou em 30 de julho de 2024 que “a eleição presidencial de 2024 na Venezuela não atendeu aos padrões internacionais de integridade eleitoral e não pode ser considerada democrática”, acrescentando que não podia verificar os resultados proclamados, e que a omissão em anunciar resultados desagregados por mesa violava gravemente princípios eleitorais. O Conselho anunciou percentuais em 29 de julho e os alterou em 2 de agosto, sem jamais publicar as atas das 30.026 mesas — das quais 81,7%, segundo o relatório final do Centro Carter, foram reunidas pela oposição.

A sequência partiu da tese de que o escrutínio externo constitui hostilidade e terminou na recusa de mostrar os números. Entre um ato e outro há continuidade lógica, porquanto quem trata o exame como agressão termina por tratar a divulgação como favor. Nenhuma tese é inocente do que dela decorre — e é essa a que hoje se enuncia em Brasília.

O que está em jogo

Adam Przeworski resumiu a democracia na fórmula mais econômica de que se dispõe: um sistema no qual os partidos perdem eleições (Democracy and the Market, Cambridge University Press, 1991, p. 10). Perder exige contagem confiável, e esta exige verificabilidade por quem não conta. Jeremy Waldron situou a legitimidade no procedimento que trata cada cidadão como portador de juízo próprio (Law and Disagreement, Clarendon Press, 1999, cap. 11). Procedimento que não se deixa examinar suscita a desconfiança.

A legitimidade de um pleito se mede pela disposição de ser visto. Quem confia na própria contagem abre as portas; quem as fecha ensina o país a desconfiar.

E essa transparência tem um credor certo: os cento e cinquenta e sete milhões de eleitores que o próprio Presidente da República invocou ao dizer que serão eles a decidir o destino do país. A eles — e não à conveniência de quem conduz o processo — se deve a prova.

*Saul Emmanuel Ferreira Alves – Advogado, mestre em Direito pela Universidade Federal do Piauí, membro da Lexum.