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Série Desconstruindo Falácias: a verdade sobre os gastos do governo

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Paulo Henrique Feijó*

O Brasil está imerso em uma grave crise fiscal provocada por uma política econômica equivocada e desastrosa. No impeto de encontrar uma solução para a retomada do crescimento surgem soluções simplistas e discursos com diagnósticos aparentemente corretos, mas que se traduzem em falácias.

Para que você não aceite facilmente essas informações que parecem verdadeiras, mas que induzem a conclusões equivocadas, acompanhe comigo a análise de uma das falácias mais emblemáticas:

Falácia 1: O Brasil está numa situação fiscal difícil porque 48% do que se arrecada é destinado ao pagamento de juros e amortização da dívida.

Quem aceita tal afirmação confunde conceitos básicos relacionados com receitas e despesas orçamentárias. As despesas orçamentárias são financiadas não somente com receitas de impostos e contribuições, mas por meio de operações de crédito que geram dívidas para gerações futuras. Quando o governo não arrecada o suficiente para pagar as despesas de custeio e investimento acaba aumentado a dívida e tendo que refinanciar a existente por meio de geração de novas dívidas.

O caminho comum para sustentar a falácia que atribui a dificuldade fiscal ao pagamento de juros e amortização da dívida é apresentar o gráfico abaixo, que mostra a distribuição percentual das despesas do orçamento federal em grandes grupos.

Figura 1 – Despesas do Governo Federal – Projeto de Lei Orçamentária 2015

Fonte: Apresentação do Ministro do Planejamento
Fonte: Apresentação do Ministro do Planejamento

Alguns propagam o seguinte raciocínio: “Sabe por que o Brasil está numa situação fiscal difícil? Porque quase 48% do que o país arrecada é destinado ao pagamento da dívida pública sendo 7,9% para juros e 39,5% para amortização. O gráfico acima costuma ser apresentado para “provar“ o que o defensor desse argumento está falando que, além disso, cita como fonte dados do governo para ganhar mais confiabilidade”. Onde está o erro dessa análise?

Primeiramente é preciso entender que este gráfico é de despesa e não indica a fonte de financiamento das despesas. Nem sempre o governo paga suas contas com recursos arrecadados da sociedade, pois muitas vezes vale-se de receitas financeiras (operações de crédito, alienação de bens e rendimentos de aplicações) para pagar suas despesas. Assim, é importante buscar saber quais fontes de receita financiam as “fatias” de juros e amortização da dívida. Fomos buscar essa informação. A figura 2 mostra até setembro de 2015 como foram executadas as despesas com serviço da dívida.

Figura 2 – Governo Federal – Despesas orçamentárias com Serviço da Dívida

Gastos com a Dívida Pública R$ 1.000.941 milhões

Fonte: Siafi.
Fonte: Siafi.

O gráfico mostra que até setembro de 2015 foram gastos um pouco mais de R$ 1 trilhão com o serviço da dívida, sendo que desse valor +/- 61% trata-se de fonte específica de refinanciamento da dívida. O que significa isso? Que efetivamente o governo não pagou a dívida, pois emitiu novo título, isto é, gerou outra dívida para resgatar a dívida antiga. O nome disso é refinanciamento da dívida ou rolagem da dívida.

O gráfico também mostra que R$ 164 bilhões foram gastos efetivamente com amortizações e R$ 218 bilhões com juros da dívida. Então quer dizer que esses gastos foram pagos com recursos arrecadados da sociedade? Fomos atrás dessa informação.

Juros da Dívida

Ao buscar as fontes que financiaram o pagamento de juros da execução orçamentária até setembro de 2015 apresentou as seguintes informações que constam da figura 3.

Figura 3 – Governo Federal – Fontes que financiaram as despesas com juros da dívida

Fonte: Siafi.
Fonte: Siafi.

Pelo gráfico verifica-se que 95% da despesa com juros da dívida foi financiada também com emissão de novos títulos. O resultado do Banco Central financiou outros 4,5% e 0,5% foi financiado com outras fontes. Mas o que significa Resultado do Banco Central. A legislação define que quando o BC dá prejuízo o Tesouro Nacional cobre com emissão de títulos. Quando o BC gera lucro transfere para o Tesouro, que somente pode utilizar para o serviço da dívida na forma da legislação. Nesse caso R$ 10 bilhões originários de receita do lucro do Banco Central foram utilizados para pagar os juros da dívida.

Amortização da Dívida

A figura 1 mostra que até setembro de 2015 foram gastos R$ 164,7 bilhões com amortização da dívida. Mas que recursos financiaram esses gastos? A figura 4 apresenta essa resposta.

Figura 3 – Governo Federal – Fontes que financiaram as despesas com juros da dívida

Fonte: Siafi.
Fonte: Siafi.

Do gráfico observa-se que não há nenhuma fonte de tributos e contribuições financiando gastos com amortização de dívidas. Receitas decorrentes do Resultado do Banco Central e de Retorno de Operações de Crédito financiaram a maior parte da despesa até setembro de 2015 representando 78% do total. Já falamos sobre a origem da receita do Resultado do BC. E o que significa essa Receita de Retorno de Operações de Crédito? Para entender melhor vamos exemplificar com a relação entre a União e os Estados. Antes da LRF, mais precisamente na segunda metade da década de 90 houve a renegociação das dívidas dos Estados e de alguns municípios no âmbito do Programa de Ajuste Fiscal (PAF). A partir dessa renegociação os Estados passaram a dever à União e foram obrigados a pagar mensalmente para o governo federal os valores das prestações dessa dívida. Quando esses recursos ingressam na Conta Única do Tesouro é classificada em fonte específica denominada “Retorno de Operações de Crédito”, classificada como receita de capital e utilizada para abatimento da dívida.

As outras duas fontes de financiamento da amortização são Dividendos de empresas estatais (14,8%) recebidos pela União e Remuneração de Disponibilidades do Tesouro Nacional (7,1%). O Banco Central paga ao Tesouro Nacional remuneração sobre o saldo diário da Conta Única, segundo taxa compatível com as do mercado financeiro. O valor da remuneração é calculado pelo Banco Central diariamente e transferido à Conta Única a cada dez dias, no último dia do decêndio seguinte ao da apuração. a remuneração da Conta Única é classificada como receita de capital, em fonte específica (fonte 88) denominada Remuneração de Disponibilidades do Tesouro Nacional e destinada exclusivamente para pagamentos de despesas da dívida pública.

Para se ter uma ideia da estrutura de receitas do governo e quanto está previsto de receitas de refinanciamento da dívida em 2017 a tabela abaixo demonstra os valores que constam do PLOA 2017.

Figura 4 – Governo Federal – Previsão de Receita PLOA 2017

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Conclusão

Do que foi exposto pode-se concluir que o serviço da dívida não vem consumindo recursos de tributos e contribuições o que parece óbvio quando o país apresenta déficit primário. Para não ser facilmente enganado é preciso entender um conceito básico: Se o governo tem déficit primário significa que a arrecadação de receitas primárias (impostos, contribuições e outras) não cobre suas despesas primárias (pessoal custeio e investimento). Nesse cálculo não se inclui juros e amortizações de dívidas. Portanto se o país deixar de pagar o juros e amortização da dívida melhorará a situação fiscal? Obviamente que não!! Juros e amortização são despesas financeiras e, portanto, não afetam o resultado primário. (em outro texto trataremos de esclarecer melhor o que significa resultado primário)

E por que isso é óbvio? Ora, em 2014 o Brasil teve déficit primário de +/- 35 bilhões; em 2015 déficit de +/- 112 bilhões. O que significa isso? que a arrecadação não foi suficiente para pagar as despesas primárias como pessoal, manutenção, investimentos, não restando NADA para pagar os juros da dívida muito menos para amortizar. Se tiver déficit primário como se pode ter dinheiro para pagar os juros da dívida? Se tiver o dinheiro para pagar é por que se rola a dívida, ou seja, emite-se novo título para resgatar o título antigo!!

Assim, nos gastos orçamentários da dívida tem rolagem e devem ser expurgados. Melhor olhar o número no Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), que é publicado mensalmente no site do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br). Além disso, a maior parte dos pagamentos da dívida sempre foi feito com recursos financeiros como Resultado do BC, Remuneração das disponibilidades da Conta Única, Retorno de Operações de Crédito, Emissão de Títulos e não com recursos de impostos e contribuições. Nos anos recentes de déficits a totalidade da rolagem é feita sem comprometer a receita de impostos e contribuições. Vale lembrar que as receitas financeiras não impactam o resultado primário.

Só paga juros quem faz dívida. Tem dívida quem gera déficit. Uma vez feita deve ser paga, senão torna-se caloteiro. Para pagar tem que gastar menos que arrecada. Se gastar mais do que ganha tem que financiar com nova dívida aumentando o estoque anterior ou vender ativos, que no governo seria privatizar. Um bom exemplo (ou mal, como queiram) é determinado Estado da Federação que nos últimos 44 anos, em 37 gastou mais do que arrecadou. A dívida desse Estado é superior a 50 bi. O problema é da dívida ou dos anos em que se gastou mais do que ganhou?

Vejo pessoas indignarem-se com o quanto se gasta com juros da dívida, mas quase ninguém se indigna com os déficits gerados. Ora, não quer gastar com juros, não gere dívida. Se não quer aumentar a dívida, não gere déficits. Simples!

Por fim, o discurso de que ajuste fiscal é contra o social é inverter a visão de causa e efeito. O que é contra o social é a irresponsabilidade fiscal, pois compromete a sustentabilidade fiscal que deve garantir a continuidade de programas sociais.

Ajuste fiscal é efeito e não causa. Faz-se para arrumar a casa e garantir sustentabilidade fiscal. Muitos acham que os governos podem tudo. Mas esquecem que as coisas possíveis são as financiáveis. Como nas famílias realizam-se os gastos possíveis e não os desejáveis.

O déficit fiscal está astronômico, como resolver? Aumentando receitas ou cortando gastos. Não tem mágica e a ideologia pouco interfere, pois ela não altera equações matemáticas nem coloca dinheiro no caixa. Ter mais de $500 bilhões de déficit nominal é um suicídio fiscal. A sociedade tem que entender que a conta chegou! Ela é sempre a destinatária dessa conta que em geral pode vir sob a forma de aumento de carga tributária, aumento da dívida e/ou aumento de inflação.

A solução no Brasil passa por medidas no curto, médio e longo prazos. Muitos acham que a situação resolve-se facilmente com medidas de combate a sonegação, de cobrança da dívida ativa e outras que se mostrem necessárias, mas que sozinhas não são suficientes para acabar com o déficit, seja porque não resolve no curto prazo, seja porque são medidas que apenas darão fôlego ao caixa do governo enquanto buscam-se medidas efetivas para que o governo caiba dentro de suas receitas. Por exemplo, se o governo melhora a cobrança da dívida ativa, que é um estoque de ativos, logo o fluxo de déficit consumirá esses recursos.

Por fim, como disse o jornalista americano H. L. Mencken: “Para cada problema complexo existe uma solução simples, elegante e completamente errada“. O déficit fiscal e a dívida são problemas complexos. Não serão resolvidas com soluções simplista, senão qualquer um já teria feito. Em finanças não tem mágica!!

 

Sobre o autor: Paulo Henrique Feijó, Graduado em Ciências Contábeis e Atuariais pela Universidade de Brasília, pós-graduado em Contabilidade e Finanças pela Fundação Getúlio Vargas, é professor e autor de livros nas áreas de contabilidade e finanças do setor público.


Livros Publicados

Autor do livro “Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público”, 1a edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2013);

Autor do livro “Caderno de Slides, Resumos e Exercícios do livro Entendendo as Mudanças na Contabilidade Aplicada ao Setor Público”, 1a edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2015);

Co-autor do livro “Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal”, Volume I – Administração Orçamentária e Financeira – AFO, 3ª edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2013);

Co-autor do livro “Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira” – Volume 1 – Execução Orçamentária e Financeira, 3ª edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2014);

Co-autor do livro “Curso de Siafi: Uma Abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira” – Volume 2 – Suprimento de Fundos, 3ª edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2014)

Co-autor do livro “Entendendo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP)”, 1a edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2014);

Co-autor do livro “Entendendo Resultados Fiscais”, 1a edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2015);

Co-autor do livro “Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público”, 1a edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2015);

Co-autor do livro “Caderno de Slides, Resumos Exercícios do livro Entendendo a Contabilidade Orçamentária Aplicada ao Setor Público”. 1a edição, Brasília/DF, Editora Gestão Pública (2016);

 

Instituto Liberal

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O Instituto Liberal é uma instituição sem fins lucrativos voltada para a pesquisa, produção e divulgação de idéias, teorias e conceitos que revelam as vantagens de uma sociedade organizada com base em uma ordem liberal.