Se o Executivo tem limite, por que o Legislativo pode ser eterno?

Quando se discute a reeleição no Brasil, quase toda a atenção se volta para os cargos do Poder Executivo. Presidentes, governadores e prefeitos podem exercer dois mandatos consecutivos, mas precisam deixar o cargo ao final do segundo período. Vereadores, deputados e senadores, por outro lado, podem disputar sucessivas reeleições sem qualquer limite. Um parlamentar pode permanecer na mesma cadeira durante vinte, trinta ou quarenta anos, desde que continue vencendo eleições. Essa diferença costuma ser aceita como natural, embora raramente seja examinada com a mesma profundidade dedicada à reeleição dos chefes de governo.

A distinção entre os poderes possui uma justificativa razoável. Um presidente, governador ou prefeito controla diretamente a administração, nomeia secretários, executa o orçamento e possui ampla capacidade de influenciar a agenda pública. Um parlamentar, individualmente, não dispõe do mesmo poder. Ele integra uma instituição colegiada, depende de maiorias e divide suas atribuições com dezenas ou centenas de outros representantes. Isso justifica regras diferentes, mas não necessariamente a ausência completa de limites.

A questão ganhou ainda mais relevância com a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição nº 12, de 2022. O texto aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado pretende acabar com a reeleição consecutiva para presidente, governadores e prefeitos, ampliar os mandatos para cinco anos e unificar as eleições. Entretanto, mantém inalterada a possibilidade de reeleições sucessivas para deputados, senadores e vereadores. Em 23 de julho de 2026, a proposta continuava pronta para deliberação do Plenário do Senado, sem votação definitiva.

Se a alternância é apresentada como princípio republicano necessário ao Executivo, é legítimo perguntar por que ela não deveria alcançar, ainda que de maneira diferente, o Legislativo. Mandatos parlamentares também podem se transformar em posições praticamente permanentes, acompanhadas de influência partidária, reconhecimento eleitoral, redes políticas e acesso privilegiado às estruturas internas das Casas Legislativas. Quanto maior o tempo de permanência, mais difícil pode se tornar a entrada de novos concorrentes.

O principal argumento contra a limitação é a liberdade de escolha do eleitor. Se um vereador, deputado ou senador realiza um bom trabalho, por que proibir que a população vote novamente nele? Uma regra dessa natureza não afastaria apenas parlamentares ruins. Também impediria a continuidade de representantes competentes, experientes e reconhecidos por seus eleitores.

Esse argumento não deve ser desprezado. A eleição é um mecanismo de responsabilização. O parlamentar que pretende disputar um novo mandato possui razões para prestar contas, preservar sua reputação e atender às demandas de sua base. A possibilidade de reeleição também permite que o eleitor recompense um trabalho considerado positivo. Ao limitar candidaturas, o Estado restringe parcialmente as opções disponíveis ao cidadão.

Entretanto, a liberdade de escolha eleitoral não ocorre em um ambiente inteiramente neutro. Quem já ocupa o cargo possui maior reconhecimento público, experiência em campanhas, relacionamento com lideranças, presença institucional e conhecimento das regras partidárias. Também pode construir sua atuação parlamentar de modo a concentrar benefícios e visibilidade em determinadas bases eleitorais. Essas vantagens não representam necessariamente ilegalidade, mas tornam a competição entre ocupantes e novos candidatos menos equilibrada.

Com o passar dos mandatos, a atividade política pode deixar de ser compreendida como um serviço público temporário e se transformar em uma carreira cuja principal finalidade é a própria continuidade. Parte das decisões passa a ser orientada não apenas pelo interesse público ou pelas convicções do representante, mas pela necessidade permanente de preservar apoios, alianças e espaços partidários.

No âmbito municipal, esse fenômeno pode ser especialmente perceptível. Em cidades pequenas, um vereador com vários mandatos sucessivos acumula conhecimento, influência e relações com lideranças comunitárias, associações e grupos políticos. Sua permanência pode decorrer de um trabalho legítimo e bem avaliado, mas também pode dificultar o surgimento de novas lideranças, sobretudo quando os partidos são controlados por poucos grupos.

Nos níveis estadual e federal, a permanência prolongada permite acumular influência em comissões, bancadas, diretórios partidários e negociações orçamentárias. Alguns parlamentares deixam de apenas participar das disputas eleitorais e passam a influenciar a própria seleção dos candidatos, a distribuição de recursos partidários e a organização das alianças.

A limitação de mandatos consecutivos poderia reduzir esse processo de concentração e ampliar a quantidade de vagas efetivamente abertas à competição. O objetivo não seria presumir que políticos experientes são ruins, mas impedir que o mandato seja tratado como uma posição de ocupação indefinida.

Isso não significa que a renovação seja sempre positiva. Substituir parlamentares antigos por novos não garante melhoria da representação. Um recém-eleito pode ser menos preparado, menos independente ou mais suscetível à influência de grupos organizados. A troca de nomes também pode preservar as mesmas estruturas de poder, especialmente quando o parlamentar impedido de concorrer transfere sua base para um familiar, assessor ou aliado político.

Existe ainda um problema institucional mais profundo. O Legislativo precisa acumular conhecimento. Orçamento público, tributação, processo legislativo, regulação econômica e fiscalização governamental são matérias complexas. Um parlamentar experiente pode conhecer melhor os procedimentos internos, identificar manobras do Executivo e analisar projetos que um iniciante teria dificuldade de compreender.

As experiências internacionais demonstram que limites muito curtos podem produzir consequências indesejadas. Em legislativos estaduais norte-americanos, a aplicação de determinadas regras provocou a saída simultânea de líderes, presidentes de comissões e grande número de parlamentares experientes. Estudos também identificaram perda de conhecimento legislativo em instituições que não possuíam equipes técnicas suficientes para compensar a renovação acelerada.

Outro estudo sobre a Câmara de Representantes de Michigan concluiu que a limitação reduziu relações entre parlamentares de partidos diferentes e concentrou influência em lideranças partidárias, prejudicando a construção de consensos. Esses resultados não provam que todos os limites sejam ruins, mas demonstram que o desenho da regra é decisivo.

No Brasil, uma renovação excessivamente rápida poderia enfraquecer ainda mais o Parlamento diante do Executivo. Ministérios, secretarias, autarquias e órgãos técnicos possuem burocracias permanentes. Se os parlamentares fossem substituídos antes de acumular experiência suficiente, o conhecimento institucional ficaria concentrado nos servidores, consultores, lobistas e integrantes do governo que não estão sujeitos à mesma rotatividade.

Portanto, a escolha não deve ser entre reeleição ilimitada e renovação total. O melhor caminho é estabelecer um período suficientemente longo para que o parlamentar adquira experiência, produza resultados e seja avaliado pelos eleitores, mas curto o bastante para impedir a ocupação indefinida do mesmo cargo.

Uma regra equilibrada poderia permitir três mandatos consecutivos para vereadores, deputados estaduais, deputados distritais e deputados federais. Pelo sistema atual, seriam até doze anos no mesmo cargo. Para senadores, cujo mandato é de oito anos, poderiam ser permitidos dois períodos consecutivos, totalizando dezesseis anos.

Depois de alcançar o limite, o parlamentar precisaria permanecer por um mandato completo fora daquele cargo antes de voltar a disputá-lo. Não haveria inelegibilidade permanente. O político poderia concorrer a outro posto, retornar à atividade privada ou voltar a disputar a mesma cadeira depois do intervalo.

Essa solução preservaria parte importante da liberdade do eleitor. Um representante poderia ser eleito, reeleito e novamente submetido à avaliação popular. Ao mesmo tempo, impediria que uma cadeira legislativa fosse ocupada pela mesma pessoa durante toda a sua vida pública.

A regra precisaria ser acompanhada de uma transição cuidadosa. A contagem deveria começar a partir de uma eleição futura, evitando alterações casuísticas contra os atuais ocupantes. O intervalo teria de corresponder a um mandato completo, pois afastamentos breves não poderiam reiniciar a contagem.

Também seria necessário impedir que a limitação se resumisse a uma troca de nomes dentro do mesmo grupo. Para isso, a reforma deveria ser acompanhada por maior transparência na distribuição dos recursos partidários, democracia interna nas legendas, divulgação acessível do desempenho parlamentar e fiscalização rigorosa do uso das estruturas públicas.

Uma medida complementar seria fortalecer as equipes técnicas das Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas e do Congresso Nacional. A renovação só será saudável se os novos representantes encontrarem instituições capazes de preservar conhecimento, oferecer assessoramento independente e reduzir a dependência do Executivo e dos grupos de interesse.

A limitação também deveria alcançar a ocupação prolongada dos principais cargos internos. Presidentes de Casas Legislativas, líderes e dirigentes de comissões acumulam poderes superiores aos dos parlamentares comuns. Ainda que a Constituição e os regimentos já estabeleçam algumas restrições para as mesas diretoras, a alternância dessas funções precisa ser protegida contra interpretações e manobras que permitam reconduções sucessivas.

É possível defender limites legislativos sem apresentar a renovação como solução milagrosa. A permanência ilimitada pode criar barreiras à entrada, concentrar poder e transformar a política em uma carreira vitalícia. A rotatividade excessiva, por sua vez, pode eliminar experiência, enfraquecer a fiscalização e transferir influência para burocratas e grupos organizados.

O princípio adequado é o equilíbrio. A democracia precisa permitir que um bom parlamentar continue por tempo suficiente para desenvolver seu trabalho, mas não precisa assegurar sua permanência indefinida. Experiência é importante, mas não pode ser confundida com propriedade sobre o mandato.

Também não é correto afirmar que limitar reeleições representa uma desconfiança absoluta em relação ao eleitor. Todas as democracias estabelecem condições de elegibilidade, duração de mandatos e regras de competição. A liberdade política não significa ausência de limites, mas existência de normas gerais capazes de preservar a abertura do sistema.

Nenhuma regra institucional eliminará sozinha as oligarquias, o personalismo ou o controle partidário. Ainda assim, a possibilidade de ocupar o mesmo cargo por tempo indeterminado contribui para consolidar essas estruturas. Limitar mandatos consecutivos pode não ser suficiente para renovar a política, mas pode tornar essa renovação mais possível.

Se o debate brasileiro pretende acabar com a reeleição no Executivo em nome da alternância e da igualdade na disputa, não faz sentido ignorar completamente o Legislativo. As regras não precisam ser idênticas, porque os poderes possuem funções distintas. Mas o princípio republicano deve alcançar ambos: nenhum cargo eletivo deve se transformar em patrimônio permanente de seu ocupante.

A política necessita de experiência, mas também de portas abertas. Precisa de continuidade, mas também de circulação. Precisa de representantes preparados, mas não de proprietários de mandatos.

O bom parlamentar deve ter tempo para apresentar resultados. O eleitor deve ter oportunidades para avaliá-lo e reconduzi-lo. Contudo, depois de um período razoável, a própria democracia deve permitir que novas lideranças disputem o espaço em condições menos desiguais.