Funcionário Público – Estável ou Não: Eis a Questão

O economista Gustavo Franco suscitou, nesta semana que finda, um debate que, vez por outra, volta à tona, e ele o fez por meio de uma postagem curta mas deveras eloquente: Interessante notar que a crítica aventada subdivide-se, na verdade, em outras duas: 1) Questiona, implicitamente, o fato de que funcionários púbicos de reduzido desempenho (pra dizer […]

O economista Gustavo Franco suscitou, nesta semana que finda, um debate que, vez por outra, volta à tona, e ele o fez por meio de uma postagem curta mas deveras eloquente:

Interessante notar que a crítica aventada subdivide-se, na verdade, em outras duas:

1) Questiona, implicitamente, o fato de que funcionários púbicos de reduzido desempenho (pra dizer o mínimo) ou indisciplinados raramente são demitidos (não há que se falar aqui em exonerar, visto que este tipo de rescisão de vínculo com o Estado não configura punição por ações praticadas ou omissão; demissão, sim), em prejuízo da eficiência da administração pública e da prestação de serviços. Entenda-se: não é impossível, mas sim mais complexo – e portanto menos provável – demitir funcionários públicos estáveis;

2) Chama à atenção, por outro lado, para a dificuldade que se apresenta aos gestores estatais quando da travessia de momentos de dificuldades financeiras, tendo em vista a pouquíssima margem de manobra com a folha de pagamento de salários permitida pela legislação vigente – e eles, em consequência, visando reequilibrar as contas públicas, são obrigados a cortar gastos em áreas mais sensíveis e relevantes ao cidadão pagador de impostos, como saúde, educação e investimentos em infraestrutura.

O primeiro aspecto do instituto da estabilidade funcional maldito pelo articulista supracitado é também aquele que mais revolta a vasta maioria de nossa população – e não sem razão. Se o cidadão comum precisa, a cada dia de labuta, provar para a empresa na qual labora que segue sendo merecedor daquela oportunidade de trabalho (ou seja, que produz tanto quanto ou além do valor constante em seu contracheque), muito justo seria que o mesmo sucedesse com aquele cuja remuneração é provinda de parte da riqueza gerada pelo primeiro, correto?

Ao menos é o que parece. Há, todavia, um fator que desorganiza esta lógica, e que faz com que esta comparação entre a iniciativa privada e o serviço público fique capenga: aquela é fortemente afetada e influenciada pelos mecanismos de estímulo do livre mercado (lucro e prejuízo); este não. E esta constatação altera por completo o cenário em comento. Vejamos, para melhor compreensão, como esta conjuntura manifesta-se em um caso hipotético – mas que ocorre corriqueiramente pelas repartições públicas Brasil afora:

Pedro é Procurador do Ministério Púbico Estadual. Para auxiliá-lo em suas tarefas rotineiras, o órgão destina verba para contratação de dois assessores. Pedro, então, empossa em tais cargos João e José.

Ambos foram selecionados sem concurso público ou qualquer outra forma de seleção objetiva (prática que visa preservar os princípios constitucionais da impessoalidade, legalidade, moralidade, eficiência e publicidade dos atos administrativos), visto que, no caso em tela, as tarefas a serem realizadas requerem alto grau de confiança da autoridade para com os contratados – motivo pelo qual faz-se a opção pela criação de cargos de livre nomeação (comissionados).

Ou seja, João e José não possuem estabilidade em seu trabalho, pois foram admitidos (e podem ser despedidos) nos moldes do setor privado (em tese).

João é altamente comprometido com suas obrigações. Nunca se atrasa ou falta, realiza seus afazeres com qualidade e presteza, colabora para gerar um ambiente saudável no gabinete e é um exemplo de responsabilidade e ética.

José é o oposto disso tudo, mas com uma ressalva: é extremamente bajulador, o típico “boa praça” que conta piadas o dia inteiro e chama pra tomar cerveja no fim de semana.

Digamos que, por considerar José um “bom sujeito”, Pedro nunca o demita. João, por óbvio (e como se observa rotineiramente), precisará levar todo o serviço (o seu e o de José) “nas costas”, acumulando tarefas e comprometendo, constantemente, o resultado do trabalho.

Quais seriam, então, as consequências nefastas geradas pela situação fática narrada para o referido órgão governamental? Ora, podemos afirmar sem receio de errar: nenhuma!

Não estamos lidando, afinal, com um agente econômico submetido à permanente avaliação de seus clientes, como ocorre com todos os empresários do setor privado (ou, pelo menos, com aqueles cujos segmentos de atuação não estão protegidos por barreiras à entrada de novos investidores e concorrentes – principalmente estrangeiros). O Ministério Público não irá falir nem fechar as portas, mesmo porque o Estado pode imprimir moeda sem lastro e contrair empréstimos para manter sua máquina “funcionando”, ainda que aos trancos e barrancos (e ao custo de gerar inflação e juros altos).

Em outras palavras: não há significativos incentivos para que Pedro demita José (embora possa fazê-lo sem nem mesmo apresentar justificativa), muito menos para que José esmere-se no ofício como João – o qual não recebe nem um centavo a mais por sua dedicação extra (nem pode receber, à luz do ordenamento jurídico pátrio). Pior: é possível que João, case manifeste descontentamento, acabe indo ele mesmo para a rua.

Vale dizer: não há estabilidade nas relações trabalhistas envolvidas no exemplo proposto, e ainda assim o funcionário relapso não será desligado – e ainda pode se dar bem. 

E tal procedimento costuma ser adotado, igualmente, por chefes de seções e gerentes de RH de determinadas empresas privadas? Sem sombra de dúvida que sim. Mas estes empreendimentos estarão com os dias contados caso mantenham tal prática por muito tempo, visto que, no longo prazo, seus quadros funcionais estarão repletos de indivíduos improdutivos, o que causará reflexos na qualidade dos bens ofertado aos consumidores.

Uma vez reprovado pelo crivo de seus clientes, os inevitáveis passos seguintes serão a recuperação judicial e o leilão de bens para quitar dívidas com fornecedores – destino este que não está reservado, em absoluto, para órgãos da administração pública direta (aqueles ligados diretamente a um dos três Poderes). Eis aí onde reside o busílis – ou pelo menos sua primeira parte.

Sim, pois na administração pública indireta (composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria, dispondo, portanto, de patrimônio, autonomia administrativa e orçamento específico para seus fins), fenômeno assaz semelhante pode ser observado.

Não é estável o empregado de sociedade de economia mista (Petrobrás, Banco do Brasil, Correios) ou de empresa pública (Caixa Econômica Federal, Infraero), conforme dispõe o artigo 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal. É muito mais simples para estas entidades, portanto, livrar-se de empregados infrutíferos, já que eles não são contemplados pela prerrogativa do artigo 41 da Magna Carta – mesmo aqueles concursados.

Aqui convém ressaltar que não se confunde dispensa por justa causa com a dispensa motivada: a primeira configura-se quando o empregado comete infrações de natureza disciplinar; a segunda pode fundar-se em motivo técnico, econômico ou financeiro. Pois bem: esta segunda possibilidade só pode ser utilizada em casos excepcionalíssimos para os servidores estáveis (chegou a ser cogitada no RJ recentemente); já para os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista, sua aplicação é bem mais simplificada.

O que se nota na administração pública indireta, todavia, é a mesma tendência verificada no gabinete do Doutor Pedro: empregados pouco produtivos escondendo-se atrás do esforço dobrado de colegas “otários”, travando todo o processo produtivo e saindo ilesos de tal expediente.

Diante desta previsão legal diferenciada, estatais deficitárias como a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, por exemplo, já poderiam (e deveriam, dada a gravidade da situação de seus balanços contábeis) estar promovendo uma reengenharia de seus processos visando reduzir seus rombos de caixa e incrementar sua produtividade. Mas o que se vê, quando muito, são diligências bastante tímidas neste sentido, mantendo seus efetivos inchados e seus números no vermelho (demandando, cedo ou tarde, aportes do Tesouro Nacional em seu socorro).

Cumpre enfatizar que estatais que exploram atividades econômicas (aquelas que, por sua natureza, deveriam ser reservadas somente aos particulares) precisariam, em teoria (ao menos estas), estar igualmente sujeitas àqueles mecanismos de estímulo do livre mercado já mencionados. Seu destino deveria, sim, em caso de insolvência, ser o encerramento das atividades ou sua transferência para investidores privados – providências essas, aliás, que já vem sendo tomadas desde o ano passado por governos como o do Rio Grande do Sul, e que eventualmente precisarão entrar na agenda de todos os governadores estaduais.

Ocorre que, a partir da vigência da Lei 11.101/2005 (Lei de Falência e Recuperação de Empresas), a discussão ganhou novos contornos, porque este diploma legal, em seu artigo 2º, inciso  I, deixa expresso que seus ditames não se aplicam a empresas públicas e sociedades de economia mista, sem proceder a qualquer distinção entre aquelas prestadoras de serviços públicos (Sabesp) e as exploradoras de atividade econômica (Petrobrás).

Ou seja: desde então, não há motivos para que tais companhias preocupem-se (muito) com sua competitividade e sua liquidez. E lá se vão os incentivos do livre mercado ralo abaixo.

Gestão de recursos humanos baseada em mérito, com padrões objetivos de avaliação do trabalho? Não é a mesma coisa, e até pode servir de instrumento para mascarar serviços de péssima qualidade com índices artificialmente atingidos (quando não forjados ou fabricados) que supostamente comprovariam eficiência – sim, isso existe em profusão na esfera governamental. Quem deve(ria) julgar o que está sendo mal ou bem feito é sempre o usuário do serviço, e não se discute(ria) com sua decisão subjetiva. Ou tenta-se agradá-lo a todo custo, ou pede-se o chapéu. Mas como o ótimo é inimigo do bom, iniciativas do gênero são bem-vindas, sim.

Diante do exposto até aqui, resta escancarado de vez o fato de que, no contexto em questão, o elemento cultural desempenha um papel muito mais relevante do que o Direito positivado em textos legais: ora, se os funcionários públicos que não são estáveis dificilmente são despedidos no Brasil (em decorrência da natural deficiência de mecanismos de estímulo que pudessem exortar seus empregadores), de que adianta clamar pelo fim da estabilidade daqueles que a possuem sem mudar a mentalidade dominante?

Ademais, ainda dentro deste aspecto comportamental típico do brasileiro, é preciso deixar claro que nomeações e exonerações por motivações puramente políticas seriam a regra caso a estabilidade fosse extinta por completo. Na verdade, o único intento que poderia ser alcançando com a extinção irrestrita da estabilidade seria desprover de autonomia determinados funcionários que dela muito precisam para desempenhar sus funções.

Bater de frente com pessoas poderosas (normalmente agentes políticos e metacapitalistas como Marcelo Odebrecht) sem garantia alguma? O pessoal da Lavajato é corajoso, mas nem tanto: não fosse a estabilidade com a qual contam Moro, Deltan e demais valorosos membros da força-tarefa, a capital do Paraná jamais teria se transfigurado na República de Curitiba. Ao primeiro telefonema do Ministro da Justiça, a operação teria se desmantelado ao coro uníssono de “sim, senhor ministro”. E o mesmo se aplica a outros profissionais do Estado que precisam falar grosso com peixes grandes eventualmente.

Muito bem dito por Alexandre Borges: para algumas carreiras ela é justificável. Deveria ser, portanto, a exceção da regra (tal qual ocorre em nações de economia mais liberal, como os Estados Unidos), e não a regra, como ocorre em nosso país.

Mas aqui, entretanto, nos encontramos novamente no impasse anterior: de que vale retirar a estabilidade de quem a possui se nem mesmo aqueles que não a tem costumam ser demitidos, mesmo havendo, em muitas ocasiões, motivações suficientes para tal?

Ora, se este conflito de complexa resolução consiste em apenas mais um dos muitos elementos que nos levam a concluir que o Estado é um mal necessário, fica evidente a solução: reduzir a área de incidência deste mal, enxugando o aparato estatal. Se um cachorro peludo está com sarna, a primeira medida a ser tomada é aparar seu pelo bem curto. Com o big government não é diferente.

Já que mencionamos a América, não pense que por lá a realidade é muito diferente, por exemplo, nos departamentos de trânsito (DMV), notórios por testar a paciência dos usuários. A grande diferença é que, por haver muito menos governo, a população deles sente com bem menos intensidade os efeitos desta ausência de mecanismos de estímulos do livre mercado inerente ao setor público, conforme explicado.

É sabido que a imensa maioria daqueles que buscam uma colocação na administração pública o fazem em função do elevado desemprego. É aí que a estabilidade ganha contornos dourados para aqueles que lotam as salas de aulas de cursinhos preparatórios. A melhor forma, portanto, de transformar esta vantagem em um benefício bem menos atrativo e desejável é melhorar as perspectivas de trabalho no setor privado.

E como se faz isso? Da forma como todos sabemos: menos intervenção estatal na economia visando proteger amigos do Rei, menos gasto público acima da orçamento previsto, enfim: menos governo estrangulando a atividade produtiva. Nenhum segredo. Mais liberdade econômica. E aquela mudança cultural necessária acima referida entrará definitivamente em curso – prescindindo, inclusive, de eventuais rixas entre funcionários públicos e privados.

Gostou do texto? Ajude o Instituto Liberal e Ricardo Bordin no Patreon!