Sempre há alternativas: o Brasil não precisa de mais impostos e sim de mais austeridade

Créditos: Folha do Espírito Santo

Créditos: Folha do Espírito Santo

Um dos temas mais debatidos na mídia nas últimas semanas se refere ao debate sobre as contas públicas e gestão do orçamento do governo federal. As mais recentes análises apresentadas na mídia popular por alguns especialistas brasileiros apontam que, dada a conjuntura econômica do país, não haveria muitas alternativas em matéria de política econômica visando equilíbrio orçamentário que não passassem pelo aumento da fiscalidade: não parece haver verdadeiramente um debate sobre a necessidade ou não de o governo aumentar a carga tributária, o debate seria sobre a natureza do instrumento fiscal a ser implementado nesse momento de crise de confiança e estagnação econômica. Segundo o consenso que aparentemente vigora no Brasil e, em particular, segundo o que o próprio Ministro Joaquim Levy parece acreditar, todo país em crise deve mesmo aumentar os impostos. Para saída de crise,  e para retomada de uma agenda de crescimento econômico, nos dizem os especialistas, seria imprescindível a re-instauração ou reintrodução de um imposto temporário, a ser proposto nos moldes da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF).

Se para o que diz respeito ao aumento da fiscalidade os debates apontam para uma espécie de consenso, lembrando ainda que diversos governos estaduais já começaram a adotar medidas visando incrementar suas receitas, e que diversos setores de preços administrados têm de forma recorrente corrigido suas tarifas com o mesmo propósito, parece haver entre os especialistas brasileiros quaisquer dúvidas quanto ás medidas visando reduzir ou controlar as despesas nesse momento de turbulência.

No entanto, e por mais que se trate de uma análise majoritariamente endossada, essa opinião e leitura da conjuntura poderia ser tomada com maior recuo pelos especialistas e analistas brasileiros, sendo complementada ou mesmo questionada por proposições encontrando respaldo no que a própria pesquisa teórica e empírica tem apresentado na literatura econômica mais recente, e que a maioria com certeza deve conhecer, assim como no que apontam algumas conclusões tiradas de exemplos que encontramos em países desenvolvidos e em desenvolvimento: não podemos deixar de olhar com recuo os exemplos históricos mais recentes, notadamente referentes ao período pós-crise de 2007-2008.

Neste breve comentário sob forma de artigo gostaria de colocar em pauta, justamente,  o que sugere uma parte não negligenciável e recente da literatura sobre a eficiência das políticas visando atingir metas orçamentárias que buscam equilíbrio e crescimento econômico, literatura que não se distancia muito do que parte da teoria econômica já havia intuitivamente apontado e que poderia servir tanto de mero recapitulativo quanto de instrumento de questionamento para os analistas brasileiros.

Em primeiro lugar, eu farei uma breve exposição de alguns resultados e conclusões que parte da própria literatura econômica mais recente e situada na ponta do conhecimento empírico tem apresentado. Depois disso, pretendo elencar brevemente algumas informações referentes ao que ocorreu na conjuntura e com as contas públicas e resultados macroeconômicos de determinados grupos de países neste período mais recente de pós crise de 2007-08, isto de maneira não muito aprofundada, mas o mais suficientemente coerente for possível.

Meu intuito é advogar – em último lugar e como final conclusão deste comentário – pelo que denomino austeridade verdadeira, para o que diz respeito à gestão do orçamento e para uma política econômica visando uma saída de crise de confiança: não existiria nada de extraordinário no pleito pelo não aumento da carga tributária e nas proposições de políticas fazendo apelo a uma maior e verdadeira austeridade.

 

Os Efeitos do Aumento de Impostos e da Redução das Despesas

A teoria econômica neste ponto é implacável: todo imposto é distorsivo por modificar o sistema de preços relativos e absolutos, longe dos modelos matemáticos de regimes fiscais perfeitos, todo aumento de impostos significa aumento das distorções alocativas e desperdício de recursos. Quando exerce suas funções de alocação do orçamento, de repartição ou de estabilização, a fiscalidade sobre o capital, renda ou trabalho modifica os preços relativos e absolutos entre os bens e serviços, entre o capital e o trabalho, entre o trabalho e o lazer e etc.

Se ao nível da arbitragem individual os impostos apresentam um caráter desestimulante e desfavorável ao trabalho, eles são por consequência direta uma barreira não negligenciável ao crescimento econômico e acúmulo de riquezas: eles desviam recursos de atividades produtivas a atividades administrativas, tornam procedimentos produtivos rentáveis e realizáveis em processos produtivos não realizáveis e financeiramente insustentáveis; eles diminuem a quantidade de recursos de que os indivíduos dispõem para poder empregar livremente – notadamente em atividades empreendedoras –; eles corroem a capacidade de poupança do trabalhador e, por consequência direta, limitam a formação de capital para investimento; enfim, promovem barreiras consideráveis à acumulação de riquezas e ao progresso do capitalismo.

Uma regra universal em ciência econômica é que, fora dos modelos representativos de sistemas fiscais perfeitos ou coisas do gênero, recolher um Real em taxas e impostos custa mais que um Real à sociedade: em economia do bem-estar temos em questão as perdas secas associadas ao imposto; isto quer dizer, para determinados patamares de renda, a perda de bem-estar econômico engendrada por um imposto suplementar supera os benefícios e ganhos em termos de bem-estar engendrados pela despesa correlata à renda acrescida do Estado.

No jargão dos economistas, geralmente, fora dos modelos e na realidade concreta, independentemente dos custos engendrados pela manutenção do sistema administrativo e dos efeitos e natureza dos mecanismos redistributivos associados à arrecadação, tudo isto quer simplesmente dizer que o custo marginal dos fundos públicos – em termos de bem-estar (renda) – é crescente: por exemplo, se o governo aumenta o confisco em 10% e a atividade econômica privada compondo a matéria tributável responde negativamente em uma escala de 2%, a renda líquida suplementar angariada pelo governo será de 8%, e não referente ao acréscimo regulamentário e fiscal de 10%. Geralmente, na literatura empírica, as estimativas apontam que, para cada unidade monetária arrecadada, o custo envolvido em sua arrecadação para a sociedade está entre 1,10 a 5 unidades monetárias, as variações dependendo das circunstâncias conjunturais analisadas[1]. Esses resultados teóricos e empíricos são grosseiramente representados de forma sumária sob forma do que denominam Curva de Laffer, e o raciocínio sobre os custos da arrecadação, igualmente ilustrados mais abaixo na figura correspondente e indicando os custos marginais dos fundos públicos:

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É importante reter que, se para cada Real arrecadado seu “custo social” é maior que um Real,  esses custos suplementares são reportados a cada ano fiscal, variando em função dos impostos e correspondentemente à natureza do regime tributário: quanto mais opaco, complexo e progressivo o sistema tributário, maior o custo marginal de levantamento de fundos públicos, notadamente porque os contribuintes mais ricos retirarão com maior facilidade seus recursos das regiões onde a predação é maior. Igualmente importante é reter que, como sugere o raciocínio econômico rigoroso, a relação entre a fiscalidade e o crescimento é relativamente bem estabelecida na literatura, a ver, malgrado variações e alguns resultados ambíguos e certas vezes contraditórios, existe um relativo consenso empírico corroborando os preceitos  teóricos e apontando que, quanto maior a predação tributária, menores os patamares de crescimento econômico: a fiscalidade excessiva impacta negativamente sobre a produtividade, investimento privado e crescimento econômico[2].

Indo ainda mais neste sentido, se por um lado o custo suplementar de cada Real arrecadado vai se acumulando ao longo dos períodos fiscais e conforme seus patamares e alíquotas vão aumentando, por outro lado o crescimento descontrolado da despesa pública que encontra respaldo na arrecadação e nesta fiscalidade vai, cedo ou tarde, ser financiado por novos aumentos de impostos: ambos tendem a impactar negativamente a atividade econômica uma vez que são dificilmente dissociáveis a longo prazo, toutes les choses restant égales par ailleurs. Visto que contribuem negativamente com a desaceleração do crescimento e que podem mesmo causar recessão[3], políticas econômicas mais pautadas no aumento da predação fiscal do que na redução das despesas públicas tendem a aumentar o déficit orçamentário ao invés de atenuar [4], e este resultado é bastante conhecido.

Não supreendentemente, e mais instigante que isto, aprendemos nos resultados empíricos mais recentes que ajustes fiscais pautados unicamente na redução das despesas públicas e sem nenhum crescimento ou variação da predação fiscal tendem a reduzir as dívidas e déficits orçamentários em termos de PIB mais do que políticas pautadas no crescimento da predação[5]: isto quer dizer, segundo este resultado tirado da literatura empírica, que mesmo que o governo paute sua política econômica unicamente no instrumento das despesas, desde que de maneira significativa, suas possibilidades de fazer retomar rapidamente a atividade produtiva no meio empresarial e engendrar crescimento podem ser maiores do que se adotar uma política de redução das despesas concomitante a um aumento da carga tributária.

A literatura aponta o que o raciocínio econômico sugere, sobretudo no longo prazo: uma redução das despesas governamentais conduz ou se associa frequentemente a um aumento do investimento privado. Na verdade temos possíveis ganhos de eficiência na alocação dos recursos como consequência direta de uma menor concorrência do governo vis-à-vis do setor privado pelos mesmos[6]. Se essa redução das despesas apresentar eventualmente efeitos negativos a curto prazo, esses efeitos tendem a ser negligenciáveis, uma vez que duram o tanto quanto menor e curto for o tempo até que as despesas e investimentos privados sejam retomados[7].

A longo prazo, os efeitos positivos de uma redução nas despesas sobressaem consideravelmente sobre os eventuais efeitos negativos de curto prazo, esses ganhos podendo ser ainda maiores em termos de crescimento se a redução das despesas se acompanhar de medidas liberalizantes no mercado de trabalho, na papelaria burocrática, ou desregulamentações em setores promissores em crescimento, notadamente os serviços. Uma redução significativa das despesas tem um potencial de manter equilíbrio orçamentário no longo prazo maior do que um aumento de impostos[8].

 

Austeridade e Crescimento: Os Países da OCDE no Período de Pós Crise 2007-2008

Geralmente quando se fala em austeridade a primeira intuição (keynesiana) apontaria que a consequência direta de tal política de redução de gastos é uma possível redução do ritmo de crescimento econômico via diminuição da demanda agregada. Podemos fazer apelo ao Teorema de Haavelmo e lembrar da questão do efeito multiplicador, elementos que apontariam grosseiramente na direção dessa intuição inicial, e que tiveram com frequência, mesmo, importante respaldo na literatura empírica.

Por mais que diversos estudos apontem nessa direção, essa ideia não é incontestável e não é exatamente compatível com o  que os resultados da pesquisa econômica mais recente vem apontando: por um lado, sabemos que é perfeitamente possível que a austeridade acompanhe um efeito positivo sobre o crescimento[9] e, por outro lado, não é aberrante encontrar resultados apontando que as despesas do governo nos seus diversos campos de atuação (contribuições sociais, consumo direto, investimentos e subsídios) têm, na verdade, sobretudo no longo prazo, efeito negativo sobre o crescimento econômico per capita[10]. Os próprios keynesianos não teriam dificuldade em reconhecer isso, visto que suas políticas, eles pretendem, buscam resolver e responder sobretudo por efeitos de curto prazo.

Depois da crise de 2007-2008, como apontou recentemente Mathieu Bédard[11], boa parte dos países da OCDE foi conduzida a reduzir seus déficits orçamentários em termos de PIB, geralmente segundo três modalidades clássicas:

  • redução das despesas e das receitas (impostos);
  • redução das despesas acompanhada de aumento das receitas;
  • aumento das despesas e das receitas

O que denomino verdadeira austeridade é esse combo de políticas mesclando redução consequente das despesas públicas e redução da pressão fiscal ou, em outras palavras, abstenção de participação do governo em diversos setores de atividade, notadamente através de reformas indo além dos dispositivos orçamentários, ou seja, políticas alinhando, entre outros elementos, uma redução do orçamento governamental em termos de PIB e visando maior desregulamentação, desburocratização, liberalização e prioridade aos mecanismos contratuais de mercado.

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Se adotarmos por procedimento analítico um estudo dos dados representando os esforços mais recentes em matéria de gestão orçamentária, e para o que diz respeito aos países da OCDE entre 2007 e 2013, os resultados apontam que os países que alinharam políticas mais rigorosas de controle das despesas e redução das receitas foram esses que tiveram melhores resultados em termos de crescimento econômico.

A ilustração logo mais abaixo, que foi realizada por Bédard – aliás, todo o trabalho com os dados da OCDE foi feito por ele -, demonstra isso. Dito de outra forma, neste caso, Canadá, Estônia, Luxemburgo e Coréia do Sul reduziram em média quase 4% das despesas públicas em termos de PIB, associando a isso uma redução em média das receitas em até 2% de PIB: esse é o famoso combo que vai no sentido do que denominei verdadeira austeridade. Não fosse o ano de 2013, provavelmente a Irlanda também teria entrado no grupo de países que aplicaram esse combo de redução das receitas e das despesas, assim como os Estados Unidos.

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Bananas e Maçãs: Ilustração da Índia e do Brasil

Alguns poderão dizer que, tendo em vista o crescimento das despesas em termos de PIB nos primeiros anos da crise de 2007-2008, os resultados anteriores não fazem mais do que demonstrar a eficiência de uma teoria econômica keynesiana triunfante que, em despeito das crises de gestão orçamentária e das crises econômicas sistêmicas, propõe justamente um investimento público e acréscimo das despesas em momentos delicados da crise, isto sendo seguido de uma retomada de uma gestão mais responsável em períodos de menor turbulência, quem sabe mesmo por medidas mais austeras, estímulos fiscais e maior liberdade de atuação dos mercados.

Em primeiro lugar, por um lado, isso parece ir de encontro ao que os últimos resultados empíricos têm demonstrado (notadamente, Afonso e Furceri 2010); deveríamos encontrar neste período recente os elementos explicativos e apontando o porquê de os resultados recentes representarem o inverso do que ocorreu na série histórica mais longa e extensa. Deixo o exercício para os colegas que se interessarem no assunto, e é evidente que diversos elementos entram em jogo quando temos em questão particularidades associadas à conjuntura ou dados, modelos, métodos e etc. Mas por outro lado, e mais importante que isto, o crescimento das despesas em termos de PIB no período concomitante à crise parece ser muito mais o reflexo de uma queda do produto do que aumento das despesas, e isto é o que os dados das despesas brutas apontam, uma vez que o ritmo de crescimento das despesas nominalmente permanece o mesmo durante os períodos de crise para os países liderando em termos de crescimento. Na verdade, enquanto para o Canadá e Coréia o ritmo permaneceu o mesmo, para Luxemburgo e Estônia, por exemplo, em termos brutos e nominais, as despesas foram mesmo reduzidas no período forte da crise.

Em segundo lugar, nos dirão com certeza, esses resultados são compatíveis com a realidade de países mais desenvolvidos e institucionalmente mais sólidos, países como os da OCDE e da UE; deveríamos investigar, vantajosamente e com preferencia, os casos de países similares, sob pena de não comparar bananas e maçãs. Com efeito, os casos da Índia e do Brasil podem ser ilustrativos e parecem apontar nessa direção, visto que são duas economias que apresentam características relativamente comparáveis.

A Índia vem apresentando resultados constantemente robustos em termos de crescimento, resultados melhores inclusive que os do Brasil em períodos mais prósperos. Como podemos ver logo abaixo, durante toda a série histórica apresentada e, para o nosso caso, no período do pós crise até 2013, a Índia apresentou um ritmo de crescimento mais elevado que o Brasil.

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Associado a esse crescimento mais robusto, e para o que diz respeito ao orçamento, entre 2007 e 2013 a dívida pública da Índia em termos de PIB caiu progressivamente durante o período analisado, passando de aproximadamente 75% em termos de PIB para 65%; enquanto isso, a dívida brasileira cresceu de maneira não negligenciável, passando de 63% para 65% em termos de PIB. Por um lado, as receitas em termos de PIB da Índia caíram progressivamente desde o ano de 2007 até 2013, enquanto as receitas do Brasil em termos de PIB até 2013 cresceram ligeiramente. Por outro lado, as despesas em termos de PIB da Índia entre 2008 e 2013 caíram consistentemente e depois de uma queda considerável do produto no período de crise, enquanto as despesas do Brasil em termos de PIB cresceram vigorosamente. Em termos nominais, esse acréscimo das despesas fica ainda mais evidente em uma análise comparativa entre Brasil e Índia.

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Essa comparação relativamente superficial permite associar a Índia ao grupo de países adotando o combo de medidas verdadeiramente austeras, ou seja, reduzindo as despesas e as receitas, enquanto o Brasil ao grupo de países tendo acrescido suas receitas em termos de PIB enquanto aumentara ligeiramente as despesas em termos de PIB ou, consideravelmente, em termos nominais. Essas intuições permitem ajudar a entender, aos olhos do que ocorreu no estudo da OCDE em termos de resultado, as performances menos consistentes do Brasil em termos de crescimento no período analisado.

 

Observações conclusivas

Alguns comentaristas e especialistas da mídia popular já se apressaram em colocar nas costas de um neoliberalismo incontrolável e de uma austeridade inconsequente a responsabilidade dos recentes e medíocres índices da atual crise da economia e da política brasileira. Enquanto isso, os debates no Brasil parecem se restringir a uma única alternativa de saída de crise – ou talvez a alternativa mais confortável –, ou seja,  o aumento medroso da fiscalidade e redução comedida das despesas.

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Sempre há alternativas à espoliação. Como disse, a austeridade verdadeira significa uma redução consequente das despesas do governo acompanhada da redução de impostos ou reforma tributária visando simplificação e transparência do regime fiscal, sobretudo, o reconhecimento da necessidade de maior abdicação de participação do Estado em determinadas atividades econômicas. Essa austeridade verdadeira sequer aparece nas mesas de discussões ou parece ser pauta dos debates da mídia popular; aliás, os protagonistas geralmente são especialistas que saem dos mesmos estabelecimentos e defendem ideias bastante similares, quando não tiveram participação direta nas crises passadas e continuam por insistir nos mesmos erros anteriores.

No Brasil, tão grande parece ser a cultura intervencionista dos intelectuais e dos integrantes das esferas políticas e de decisão que, aparentemente, reformas pautando austeridade jamais avançam nas esferas políticas, e sequer são levadas em consideração na mídia propostas abordando verdadeira austeridade do governo em determinados setores e sobretudo em momentos de crise. Elas estão simplesmente descartadas e inoperantes no debate de propostas. No Brasil, o debate parece unilateral e restrito, o estatismo é a regra.

Como vimos, do ponto de vista econômico, parecem existir alternativas e modelos alternativos ao aumento da fiscalidade. Tanto a própria literatura econômica oferece abundantemente elementos indo nesta direção quanto os resultados recentes do período de pós crise 2007-2008 indicam isso. Todos parecem aceitar que não existe benefício – notadamente em termos de crescimento – em progredir na direção de um Estado cada vez maior[12]. Longe de representarem uma anomalia ou inconsequência de um dogma irresponsável, verdadeiras medidas de austeridade podem ser portadoras de crescimento mais robusto ou eventualmente mais rápida retomada econômica e saída de crise, sobretudo uma saída de crise mais sustentável a longo prazo.

 

Notas e Referências

[1] Barro, R., Redlick, C., “Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes”, Quarterly Journal of Economics, v. 126, n. 1, 2011; Romer C., Romer, D., “The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks”, American Economic Review, vol. 100, no 3, 2010, p. 763-801.

[2] Gwartney J. et al., “The Size and Functions of Government and Economic Growth”, Joint Economic Committee, Washington DC, 1998; Bergh, A., Henrekson, M., “Government Size and Growth: A Survey and Interpretation of the Evidence”, Journal of Economic Surveys, v. 25, n. 5, 2011.

[3] Booth, P. (Ed.), Sharper Axes, Lower Taxes: Big Steps to a Smaller State, The Institute of Economic Affairs, London 2011; Barro, R., Redlick, C., “Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes”, Quarterly Journal of Economics, v. 126, n. 1, 2011.

[4] Alesina, A., Favero, C., Giavazzi, F. “The Output Effect of Fiscal Consolidation Plans”, Journal of International Economics, v. 96, n. 1, 2015; Rugy, V., Alesina, A. Austerity: The Relative Effects of Tax Increases versus Spending Cuts, Mercatus Center at George Mason University, 2013, p. 9-11; Biggs, A., Hassett, K., Jensen, M., “A Guide for Deficit Reduction in the United States Based on Historical Consolidations That Worked”, AEI Economic Policy, Working Paper 2010-04, 2010; Alesina, A., Ardagna, S., “The Design of Fiscal Adjustments”, in: Jeffrey R. Brown (dir.), Tax Policy and the Economy, v. 27, University of Chicago Press, 2010.

[5] Alesina, A.; Ardagna, S., “Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending”, in: Jeffrey R. Brown (dir.), Tax Policy and the Economy, v. 24, University of Chicago Press, 2010, p. 35-68.

[6] Furceri, D., Sousa, R., “The Impact of Government Spending on the Private Sector: Crowding-out versus Crowding-in Effects”, Kyklos, v. 64, n. 4, 2011; Alesina, A., Ardagna, S., Perotti, R, Schiantarelli, F., “Fiscal Policy, Profits, and Investment”, American Economic Review, v. 92, n. 3, 2002.

[7] Barro, R., Redlick, C., “Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes”, Quarterly Journal of Economics, v. 126, n. 1, 2011; Afonso, A., Tovar J., “Assessing Fiscal Episodes”, Economic Modeling, v. 37, 2014.

[8] Alesina, A., Perotti, R., “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects”, IMF Staff Papers, v. 44, n. 2, 1997.

[9] Guajardo, J.; Leigh, D.; Pescatori, A., “Expansionary Austerity? International Evidence”, Journal of the European Economic Association, v. 12, n. 4, 2014; Mountford, A., Uhlig, H., “What Are the Effects of Fiscal Policy Shocks?” Journal of Applied Econometrics, v. 24, n. 6, 2009; Alesina, A.; Ardagna, S., “Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending”, in: Jeffrey R. Brown (dir.), Tax Policy and the Economy, v. 24, University of Chicago Press, 2010, p. 35-68; Alesina, A., Ardagna, S., “The Design of Fiscal Adjustments”, in: Jeffrey R. Brown (dir.), Tax Policy and the Economy, v. 27, University of Chicago Press, 2010; Alesina, A., Perotti, R., “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects”, IMF Staff Papers, v. 44, n. 2, 1997

[10] Afonso, A., Furceri, D., “Government Size, Composition, Volatility and Economic Growth”, European Journal of Political Economy, v. 26, n. 4, 2010.

[11] Bédard, M., Geloso, V., Msaid, Y., “Cutting Spending Fuels Economy”, Institut Économique de Montréal, 2015.

[12] Di Matteo, L., Measuring Government in the 21st Century, Institut Fraser, 2013

 

 

 

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Comentários

  1. Existe um erro em um trecho do comentário. Na verdade Irlanda e Estados Unidos fizeram esforços em termos de redução das receitas em termos de PIB durante o período analisado, mas do lado das despesas em termos de PIB ambos não apresentaram resultados satisfatórios, ou seja, não entraria nos moldes do combo de medidas mesmo desconsiderando os dados de 2013. O combo referente é controle das receitas e aumento das despesas.

  2. Concordo plenamente com o autor, acrescentando que para superar a crise e manter os projetos sociais é necessário, antes de tudo, retomar o crescimento e investir na infraestrutura.