Políticas públicas de concessão de bolsas como o Prouni são as mais adequadas?

A educação, sem dúvida, é fator essencial para o avanço de qualquer sociedade. Ela tem relação com produtividade e desenvolvimento econômico, mas também é primordial para o desenvolvimento social, pois possibilita a formação e a capacitação de indivíduos críticos e informados para o exercício da cidadania. Nos últimos anos, o Brasil teve enormes avanços educacionais, […]

A educação, sem dúvida, é fator essencial para o avanço de qualquer sociedade. Ela tem relação com produtividade e desenvolvimento econômico, mas também é primordial para o desenvolvimento social, pois possibilita a formação e a capacitação de indivíduos críticos e informados para o exercício da cidadania.

Nos últimos anos, o Brasil teve enormes avanços educacionais, a saber: o aumento da taxa de alfabetização da população adulta, a maior taxa de frequência na educação infantil e o crescimento do número de matrículas no ensino médio. Não obstante, ainda persistem inúmeros problemas e desafios no sistema educacional brasileiro, como a democratização do acesso ao ensino superior.

Com esse diagnóstico em mente, o governo federal criou em 2005, por meio de Medida Provisória, posteriormente convertida em Lei regulamentada por Decreto, o Programa Universidade para Todos (Prouni).

A ideia do programa é conceder bolsas de estudo integrais e parciais a estudantes de baixa renda em instituições de ensino superior privadas, com ou sem fins lucrativos. Em contrapartida, elas ficam isentas do pagamento de tributos federais, isenção esta calculada na proporção da ocupação efetiva das bolsas devidas [1].

O programa é controverso para muita gente. Críticas a políticas públicas são sempre válidas, porém precisam ser feitas com base em dados, em uma visão consequencialista, própria do Direito e Economia. Passados já 10 anos de sua implantação, podemos verificar o impacto e a eficiência do Prouni a fim de analisar se as próximas políticas educacionais devam ser pautadas por iniciativas semelhantes ou não.

Inicialmente, cumpre esclarecer que impostos têm natureza eminentemente fiscal, isto é, arrecadatória, todavia, no caso do Prouni, eles são utilizados com função extrafiscal.

Os requisitos para poder se candidatar e ser beneficiário desse programa social são os seguintes:

  1. ter cursado o ensino médio completo em escola da rede pública ou em instituições privadas na condição de bolsista integral;
  2. ser portador de deficiência, nos termos da lei; ou
  3. ser professor da rede pública de ensino em cursos de licenciatura, normal superior e pedagogia, destinados ao magistério da educação básica e independentemente de renda.
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A seleção é feita com base nos resultados obtidos pelo candidato no Enem.

Qual o seu impacto?

Segundos dados publicados pelo Ministério da Educação, desde 2005 já foram concedidas mais de 2 milhões de bolsas parciais e integrais, já tendo formado cerca de 430 mil profissionais em todas as áreas do conhecimento. Essa quantia corresponde a quatro vezes o número de formandos nas universidades federais brasileiras, que somam 105 mil estudantes ao ano.

Ademais, em 10 anos, o percentual de jovens entre 18 a 24 anos que frequentam ensino superior no Brasil aumentou 25 pontos percentuais, chegando a 58,5% em 2014, e muito disso se deve ao Prouni.

Qual o custo do Prouni?

A isenção dos tributos dada como contrapartida do programa significa perda de arrecadação. Somente nos anos de 2011 e 2012, a renúncia fiscal foi de aproximadamente 1 bilhão de reais, um valor realmente significativo. Entretanto, o valor por beneficiado do programa custou aos cofres da União tão somente R$ 1.861,69 e R$ 1.770,35 respectivamente em cada ano.

Os valores são muito baixos quando comparados com o custo para manutenção de um estudante no ensino superior público, que, segundo a última pesquisa realizada pelo INEP, foi de R$ 20.690,00.

Por conseguinte, conceder isenção de tributos federais em favor da instituições de ensino superior como contrapartida para a concessão de bolsas estudantis é muito menos oneroso que investir na ampliação de vagas nas universidade públicas federais.

Principais críticas ao Programa

Há duas críticas principais a essa política pública. A primeira é fundamentada na alegação de que a transferência de recursos para o ensino privado promovida pelo Prouni ocorre em detrimento da expansão da rede pública. Além disso, alguns sustentam que se trata de uma política assistencialista que promove o acesso, mas não a permanência no ensino superior, muitas vezes em instituições de ensino de qualidade questionável, havendo alta evasão dos beneficiários do programa.

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Em relação a primeira crítica, diante dos dados acima, é evidente que é mais barato universalizar o acesso ao ensino superior pela concessão de incentivos fiscais às instituições privadas. Para ampliar na mesma proporção o número de vagas no ensino superior público, o Estado necessitaria investir valores muito maiores que os que deixou de arrecadar pelos incentivos fiscais concedidos.

Já no tocante a segunda crítica, a evasão de alunos contemplados com bolsas do programa é quase 4 vezes inferior se comparada aos alunos sem bolsas nas instituições privadas: 4% frente a 15,6%. Vale ressaltar que já foi realizada pesquisa indicando que os alunos beneficiários do Prouni possuem melhores notas gerais médias no Enade para os cursos avaliados entre os anos de 2010 a 2012. A média de acertos foi de 49,35 na referida avaliação, enquanto a média alcançada por alunos do ensino público foi de 47,87.

Vale lembrar que as universidades públicas tendem a beneficiar os ricos de forma desproporcional, diferentemente do Prouni, cujos participantes são limitados a renda per capita familiar considerada baixa.

Conclusão

A política pública de concessão de bolsas, concretizada por meio da extrafiscalidade dos tributos federais, revela-se adequada para o acesso de estudantes de baixa renda no ensino superior, na medida em que “produz a maior quantidade de resultados com a menor utilização dos meios”. A eficiência é essencial em uma política pública, pois os recursos são escassos e as necessidades potencialmente ilimitadas, logo é injusto haver qualquer desperdício de dinheiro público.

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Além disso, considerando o público beneficiário do programa, o Prouni beneficia verdadeiramente os mais pobres. As universidades públicas aumentam a desigualdade, sendo uma política pública ruim custear o ensino de quem pode arcar com ele. Por sua vez, o Prouni distribui bolsas dando acesso ao ensino superior para aqueles que mais necessitam em função da baixa renda, ao contrário das universidades públicas.

Dessa forma, podemos afirmar que os resultados do Prouni, ao menos a priori, têm se mostrado melhores que os investimentos na universidade pública, sendo uma opção mais adequada para a implementação de direitos fundamentais sociais como o direito à educação. A partir desses dados, pode-se pensar em uma política pública semelhante, como um “Pró-Eduque”, em que se utilize o mesmo modelo, mas focalizado na educação básica.

 

[1] De acordo com caput do art. 8º e seu §1º, a isenção recairá sobre o lucro nas hipóteses do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), e sobre a receita auferida, nas hipóteses de Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), decorrentes da realização de atividades de ensino superior, proveniente de cursos de graduação ou cursos sequenciais de formação específica.

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