Patrimonialismo, bandido estacionário e a perpetuação da pobreza no Brasil

Raymundo Faoro (1925-2003), em Os Donos do Poder, desenvolve uma interpretação fundamental sobre o patrimonialismo e a formação do Estado português. Para Faoro, Portugal não se formou a partir de uma sociedade feudal descentralizada que, posteriormente, deu origem a um Estado nacional. Ao contrário, o Estado monárquico se fortaleceu precocemente e passou a organizar a sociedade de cima para baixo.

Essa centralização teve origem na própria formação do reino. Portugal foi se constituindo por meio da guerra, da Reconquista e da expansão territorial. Muitas das terras conquistadas passaram diretamente ao domínio da Coroa. Essas terras reais, chamadas de reguengos, regalengos ou requengos, formaram um vasto patrimônio rural do rei. Como a riqueza da época derivava sobretudo da terra, o monarca concentrou não apenas poder político, mas também poder econômico.

Dessa forma, tornou-se difícil distinguir o que era patrimônio público e o que era patrimônio privado do rei. O patrimônio do Estado e o patrimônio da Coroa se confundiam. Essa confusão está na base do patrimonialismo descrito por Faoro: o Estado aparece como extensão do poder pessoal do soberano e não como uma instituição impessoal separada dos interesses de quem governa.

Como o rei controlava a principal fonte de riqueza da época, a nobreza tornou-se dependente das mercês régias. Em vez de uma nobreza feudal autônoma, capaz de rivalizar com o monarca, formou-se uma elite que se afirmava por meio do Estado. Cargos, terras, privilégios e honrarias vinham de cima, distribuídos pela Coroa.

Com isso, a relação entre Estado e sociedade assumiu uma forma vertical. O rei não admitia “aliados e sócios”: abaixo dele estavam delegados, funcionários, súditos e subordinados. A sociedade não construía o Estado de baixo para cima; era o Estado que organizava a sociedade de cima para baixo. Essa é a chave para compreender a herança portuguesa no Brasil.

Ao contrário da experiência norte-americana, frequentemente associada a comunidades locais, autogoverno e formação institucional mais descentralizada, o Brasil nasceu sob uma estrutura estatal anterior à própria sociedade civil.

A colonização portuguesa não criou primeiro uma sociedade autônoma que depois organizaria seu Estado. Criou-se, antes, uma estrutura administrativa, jurídica e patrimonial comandada de cima, na qual terras, cargos, autorizações e oportunidades dependiam da proximidade com o poder político. Essa estrutura foi exportada para o Brasil Colônia.

Isso é importante não apenas para entendermos por que a sociedade era centralizada, mas também para mostrar que essa centralização produziu uma forma específica de sociedade que era dependente do Estado.

No Brasil, essa matriz se aprofundou. A riqueza, a propriedade e as oportunidades passaram a depender menos da autonomia da sociedade civil e mais da capacidade de obter favores, concessões, privilégios e extrair riqueza através do setor público.

Se Faoro explica a origem histórica dessa estrutura, Mancur Olson ajuda a entender seus incentivos econômicos. Depois de mostrar que o Estado português-brasileiro organizou a sociedade de cima para baixo, é possível recorrer à teoria de Mancur Olson para compreender os incentivos econômicos criados por essa estrutura. Em Power and Prosperity, Olson distingue o bandido errante do bandido estacionário.

O bandido errante saqueia uma sociedade e vai embora; por isso, não tem incentivo para preservar a produção local. Já o bandido estacionário permanece sobre um território e monopoliza a coerção. Como pretende extrair renda continuamente daquela população, ele tem algum incentivo para garantir ordem, proteger minimamente a propriedade e permitir que a sociedade produza.

Na teoria de Olson, o poder predatório pode assumir formas diferentes conforme o tipo de interesse envolvido. Um agente com interesse abrangente captura uma parcela significativa da renda total da sociedade e, por isso, tende a se preocupar com a manutenção da produção. Se a sociedade empobrece demais, ele próprio perde capacidade de extração.

Já um agente com interesse estreito captura benefícios concentrados, mas espalha os custos de sua ação sobre o restante da sociedade. Nesse caso, ele não leva em conta o prejuízo geral que causa, pois seu ganho privado é maior do que a pequena fração do custo social que recai sobre ele.

Essa distinção é essencial para entender o patrimonialismo brasileiro. À primeira vista, o Estado centralizado descrito por Faoro poderia parecer um “bandido estacionário”: ele monopoliza a coerção, organiza o território e tem interesse em manter alguma produção para continuar arrecadando.

Para Olson, o maior sinal de que o “bandido estacionário” está perdendo o controle do monopólio da coerção é quando aparecem surtos de roubo e violência.

No Brasil, o patrimonialismo impede que o Estado opere como um agente de interesse abrangente. Como o público e o privado se confundem, diferentes grupos conseguem se apropriar de parcelas do aparelho estatal e explorá-las segundo interesses estreitos.

Cada grupo captura benefícios privados, enquanto os custos de sua ação são distribuídos por toda a sociedade. O resultado é uma forma fragmentada de predação institucionalizada.

Assim, o Estado patrimonial não opera como uma única máfia monopolista que preserva a sociedade para extrair mais no longo prazo. Ele se transforma em uma arena ocupada por diversos “bandidos individuais” ou pequenos grupos organizados, cada um explorando uma parte da máquina pública.

Para cada grupo, o benefício da apropriação é direto e concentrado; já o custo social é difuso, sendo pago pela população por meio de impostos mais altos, serviços públicos piores, inflação, menor produtividade, menor competição e menor crescimento econômico.

Essas teorias ajudam a explicar por que o Estado brasileiro é grande e pesado, mas ainda assim não se preocupa com a manutenção do monopólio e com a manutenção da produção para que possa maximizar a extração.