Leis: precisamos de mais ou de melhores?

Quando vereadores, deputados e senadores apresentam seus balanços de mandato, um dos principais indicadores utilizados para demonstrar produtividade é a quantidade de projetos protocolados ou transformados em lei. Quanto maior o número, maior pareceria ter sido a contribuição do parlamentar para a sociedade. Essa forma de avaliação, entretanto, parte de uma premissa equivocada: a de que todo problema público exige uma nova lei e de que o melhor legislador é necessariamente aquele que mais normas acrescenta ao ordenamento jurídico.

A produção legislativa não deveria ser tratada como uma competição quantitativa. Uma sociedade não se torna mais justa, organizada ou próspera simplesmente porque possui mais leis. Em determinadas situações, uma nova norma é indispensável para proteger direitos, estabelecer responsabilidades ou adaptar as instituições às transformações econômicas, tecnológicas e sociais. Em outras, porém, a aprovação de uma lei apenas repete obrigações já existentes, aumenta a burocracia, cria conflitos de interpretação ou oferece uma resposta simbólica para um problema que dependeria muito mais de gestão, fiscalização e execução.

Talvez esteja na hora de invertermos a pergunta. Em vez de questionarmos quantas leis um parlamentar criou, deveríamos perguntar quantas leis ele estudou, avaliou e ajudou a aperfeiçoar. O sucesso de um legislador poderia ser medido não apenas pela quantidade de novas normas aprovadas, mas também pelo número de leis existentes submetidas a uma revisão técnica, acompanhada de uma conclusão fundamentada sobre sua manutenção, atualização, consolidação ou revogação.

Essa mudança de perspectiva é especialmente necessária no Brasil. Estudo publicado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação aponta que, entre a promulgação da Constituição Federal, em outubro de 1988, e setembro de 2024, foram editados mais de 7,8 milhões de atos normativos no país. O levantamento inclui leis, decretos, portarias, resoluções, instruções normativas e outras espécies de atos produzidos pelo poder público. Em média, foram aproximadamente 595 normas por dia corrido ou 860 por dia útil.

Desse total, cerca de 195 mil atos foram editados no âmbito federal, 2,29 milhões no âmbito estadual e 5,33 milhões no âmbito municipal. Considerando uma divisão meramente ilustrativa, isso representaria uma média histórica de aproximadamente 85 mil atos por unidade da Federação e cerca de 960 por município. Somando o total federal às médias estadual e municipal, um cidadão residente em um estado e em um município médios estaria inserido em um universo histórico potencial de aproximadamente 281 mil atos normativos produzidos desde 1988.

Esse cálculo exige cautela. Não significa que todas essas normas continuem vigentes, possuam a mesma relevância ou precisem ser conhecidas individualmente por cada brasileiro. Muitas foram revogadas, alteradas, substituídas ou editadas apenas para organizar procedimentos internos da administração pública. Também não é tecnicamente correto afirmar que uma pessoa precisa cumprir diretamente todos esses atos. O número serve para demonstrar a dimensão do ambiente normativo que se acumulou ao redor do cidadão, das empresas e do próprio Estado.

A dificuldade de estabelecer com precisão quantas normas continuam válidas e efetivamente aplicáveis já revela parte do problema. Em um ordenamento excessivamente fragmentado, nem sempre é fácil identificar qual regra está vigente, quais dispositivos foram modificados, quais normas tratam do mesmo assunto e quais obrigações foram superadas por leis posteriores. Conhecer a legislação deixa de ser uma tarefa cívica razoável e passa a depender da contratação contínua de advogados, contadores, consultores e especialistas.

Essa complexidade não atinge todos de maneira igual. Grandes empresas possuem departamentos jurídicos, tributários e regulatórios capazes de acompanhar alterações legislativas. O pequeno empresário, o profissional autônomo e o cidadão comum não contam com a mesma estrutura. Quanto mais confuso se torna o sistema, maior é a vantagem de quem possui recursos para interpretá-lo e maior é o risco enfrentado por quem precisa cumprir as regras sem assistência especializada.

O excesso normativo também amplia o espaço para interpretações divergentes e decisões arbitrárias. Uma norma antiga pode permanecer formalmente vigente mesmo sem ser aplicada. Uma portaria pode contradizer outra. Um órgão pode exigir informações que já estão disponíveis em bases públicas. Procedimentos presenciais podem continuar obrigatórios mesmo depois da digitalização dos serviços. Em muitos casos, o descumprimento não decorre de má-fé, mas da dificuldade objetiva de compreender tudo aquilo que o Estado exige.

A liberdade depende não apenas do conteúdo das leis, mas também de sua clareza, estabilidade, coerência e acessibilidade. Uma regra que ninguém compreende não orienta adequadamente o comportamento. Uma obrigação que muda constantemente não produz segurança jurídica. Uma exigência que obriga o cidadão a fornecer informações já mantidas pelo próprio poder público não representa proteção do interesse coletivo, mas desperdício de tempo e recursos.

É nesse ponto que a revisão legislativa se torna tão importante quanto a criação de uma nova lei. Toda norma nasce em determinado contexto histórico, econômico e social. Com o passar do tempo, esse contexto pode desaparecer. Novas tecnologias tornam procedimentos obsoletos, leis posteriores alteram a matéria, decisões judiciais modificam a interpretação e os custos de aplicação podem se revelar superiores aos benefícios inicialmente pretendidos.

Criar uma lei deveria ser apenas o início de um ciclo. Depois de sua implementação, seria necessário verificar se ela alcançou o objetivo proposto, quais resultados produziu, quanto custou para o Estado e para a sociedade, quais consequências não previstas surgiram e se ainda existe justificativa para sua permanência. Sem essa avaliação, o processo legislativo funciona como uma linha de produção que acrescenta novas regras continuamente, mas raramente examina a qualidade daquilo que já foi produzido.

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico considera a avaliação posterior das normas uma etapa essencial da boa política regulatória. Leis e regulamentos podem se tornar ultrapassados, produzir consequências não intencionais ou impor custos superiores aos benefícios esperados. A avaliação posterior permite identificar esses problemas, retirar encargos desnecessários e adaptar as regras à realidade.

O Brasil já possui fundamentos jurídicos para avançar nessa direção. A Lei Complementar nº 95, de 1998, estabelece regras para elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Entre seus objetivos está a organização de normas relacionadas a uma mesma matéria, evitando que o cidadão precise consultar diversos textos fragmentados para compreender uma única obrigação.

No âmbito do Poder Executivo federal, o Decreto nº 12.002, de 2024, também disciplina a elaboração, a alteração e a consolidação de atos normativos. O Decreto nº 10.411, de 2020, por sua vez, regulamentou a Análise de Impacto Regulatório e a Avaliação de Resultado Regulatório. Esta última procura examinar os efeitos de uma norma depois de sua implementação, comparando os resultados alcançados com os objetivos originalmente pretendidos.

O desafio não é, portanto, começar do zero. É transformar instrumentos ainda concentrados em determinadas áreas da administração pública em uma verdadeira cultura de revisão legislativa, alcançando o trabalho de vereadores, deputados estaduais, deputados federais e senadores.

No nível municipal, essa revisão poderia começar pelos códigos de posturas, códigos tributários, planos diretores e normas relacionadas a alvarás, construção civil, publicidade, comércio ambulante, feiras, eventos, vigilância sanitária, meio ambiente e funcionamento de estabelecimentos. É comum encontrar municípios que ainda exigem cópias autenticadas, reconhecimento de firma, comparecimento presencial ou documentos que já se encontram disponíveis nos sistemas públicos.

Cada Câmara Municipal poderia estabelecer uma agenda anual de revisão. Em determinado período, seriam examinadas as regras relativas à abertura e ao funcionamento de empresas. Posteriormente, poderiam ser analisadas a legislação tributária, as normas urbanísticas, o código de posturas e os procedimentos administrativos.

O estudo deveria indicar a finalidade original de cada lei, o problema que ela pretendia solucionar, os resultados alcançados, os custos gerados e os eventuais conflitos com normas posteriores. Ao final, seria apresentada uma recomendação de manutenção, atualização, consolidação ou revogação.

A manutenção seria recomendada quando a norma continuasse necessária, adequada e proporcional. A atualização ocorreria quando seu objetivo permanecesse válido, mas sua redação, seus procedimentos ou suas exigências estivessem ultrapassados. A consolidação reuniria em um único texto regras dispersas sobre a mesma matéria. A revogação seria indicada quando a lei tivesse perdido sua finalidade, duplicasse obrigações, contrariasse legislação posterior ou gerasse custos superiores aos benefícios.

Esse trabalho poderia produzir resultados mais relevantes para a população do que a aprovação contínua de leis meramente simbólicas, datas comemorativas, homenagens ou obrigações sem capacidade real de fiscalização. A quantidade de páginas publicadas no diário oficial não pode ser confundida com melhoria da vida pública.

No nível estadual, a revisão poderia alcançar normas relacionadas ao licenciamento ambiental, à defesa sanitária, à segurança contra incêndio, ao transporte, à tributação, aos registros, aos incentivos econômicos e ao funcionamento dos órgãos públicos. Como essas matérias frequentemente se conectam às competências federais e municipais, a ausência de coordenação gera exigências sobrepostas e conflitos de interpretação.

As Assembleias Legislativas poderiam manter comissões permanentes de revisão e simplificação normativa, apoiadas por equipes técnicas, universidades, entidades profissionais e representantes dos setores afetados. A prioridade deveria ser dada às normas que atingem grande número de pessoas, geram elevados custos de conformidade ou apresentam histórico significativo de reclamações, judicialização e dificuldades de aplicação.

Também seria necessário avaliar os impactos das leis estaduais sobre municípios de diferentes portes. Uma obrigação relativamente simples para uma capital pode ser impossível de cumprir em uma cidade pequena sem equipe técnica, estrutura administrativa ou sistema informatizado. Leis que ignoram essas diferenças acabam produzindo desigualdade de aplicação e insegurança jurídica.

No nível federal, a revisão deveria alcançar tanto as leis aprovadas pelo Congresso Nacional quanto os atos infralegais editados por ministérios, autarquias, conselhos e agências reguladoras. Como as normas federais afetam todo o território nacional e setores econômicos inteiros, sua análise precisa considerar os efeitos sobre os consumidores, os trabalhadores, as pequenas empresas, a concorrência, a inovação e os investimentos.

O Congresso Nacional poderia estabelecer ciclos periódicos de revisão por áreas. As comissões permanentes deixariam de se dedicar quase exclusivamente à análise de novas proposições e passariam também a examinar o funcionamento das leis existentes. Em vez de apenas acrescentar normas, o Parlamento assumiria a responsabilidade pela organização e pela qualidade do sistema jurídico.

Cada avaliação deveria responder a perguntas objetivas. A lei continua enfrentando um problema real? Ela alcançou os resultados pretendidos? Existem dados que comprovem sua efetividade? Seus custos são proporcionais aos benefícios? Há sobreposição com outras normas? Seria possível alcançar o mesmo resultado por um mecanismo menos restritivo? A administração pública possui capacidade para aplicá-la?

A revisão não deve partir da presunção de que toda norma é desnecessária. Existem leis essenciais para garantir direitos, contratos, propriedade, segurança, responsabilidade e previsibilidade. A análise técnica serviria justamente para distinguir as normas que protegem a sociedade daquelas que sobreviveram apenas pela inércia burocrática.

Da mesma forma, revogar indiscriminadamente milhares de atos pode ser tão irresponsável quanto criar novas regras sem necessidade. A revisão legislativa não pode ser transformada em uma competição pela maior quantidade de revogações. Seu objetivo deve ser melhorar a qualidade do ordenamento jurídico e não substituir uma métrica quantitativa por outra.

Por isso, o desempenho dos parlamentares poderia ser acompanhado por um indicador de qualidade legislativa. Esse indicador consideraria o número de normas efetivamente revisadas, a consistência dos estudos técnicos, a realização de consultas públicas, a redução dos custos administrativos, a eliminação de exigências duplicadas, a consolidação de textos dispersos e os resultados alcançados.

Novas leis de maior impacto também poderiam estabelecer prazos obrigatórios para avaliação. Depois de três, cinco ou dez anos, conforme a natureza da matéria, o Legislativo examinaria seus efeitos. Algumas normas poderiam conter cláusulas de vigência temporária, exigindo nova decisão para sua continuidade. A permanência de uma intervenção estatal deixaria de ser automática e passaria a depender da demonstração de sua necessidade.

Essa mudança alteraria a própria relação entre o representante político e o eleitor. O parlamentar deixaria de se apresentar apenas como autor de novas leis e passaria a assumir a responsabilidade pela qualidade do ordenamento. Em vez de divulgar que protocolou centenas de projetos, poderia demonstrar que revisou determinada área, eliminou contradições, reduziu prazos, consolidou normas e retirou exigências desnecessárias.

Legislar não é apenas escrever novos comandos. Também é organizar, simplificar, corrigir e, quando necessário, retirar. Uma boa lei pode proteger a liberdade, mas uma legislação excessiva, contraditória e inacessível pode sufocá-la. Quanto mais difícil for compreender o que o Estado exige, maior será o espaço para decisões arbitrárias, tratamentos desiguais e insegurança jurídica.

O Brasil não precisa de parlamentos transformados em fábricas permanentes de obrigações. Precisa de instituições capazes de reconhecer que toda lei possui custos, que toda burocracia consome tempo e recursos e que toda intervenção estatal deve ser periodicamente justificada.

O melhor legislador não deveria ser aquele que mais acrescentou páginas ao ordenamento jurídico, mas aquele que contribuiu para torná-lo mais claro, coerente, acessível e eficiente. Em muitos casos, revisar uma lei antiga, corrigir uma obrigação desnecessária ou revogar uma norma ultrapassada pode representar um serviço público mais relevante do que aprovar uma nova lei.

Antes de criar, é preciso conhecer o que já existe. Antes de exigir, é preciso demonstrar a necessidade. Antes de manter uma obrigação indefinidamente, é preciso avaliar seus resultados.

A qualidade de um mandato não deveria ser medida apenas pelas leis que o parlamentar criou, mas também pelas leis que teve a responsabilidade de revisar.