3 problemas da produção legislativa brasileira

O Brasil editou 535 normas por dia desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, segundo aponta levantamento do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (2016). Foram 535 leis, decretos, medidas provisórias, normas complementares ou emendas editadas por dia, em média. Apenas a União editou 163 mil normas, sendo a maioria delas normas complementares (que […]

O Brasil editou 535 normas por dia desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, segundo aponta levantamento do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (2016). Foram 535 leis, decretos, medidas provisórias, normas complementares ou emendas editadas por dia, em média.

Apenas a União editou 163 mil normas, sendo a maioria delas normas complementares (que são as portarias, instruções normativas, ordens de serviço, atos declaratórios, pareceres normativos etc). Há ainda cerca de 6000 leis ordinárias. Ao todo, há quase 5 milhões e meio de normas em todo país, sendo 1,46 milhões estaduais e 3,84 milhões municipais.

A despeito de tantas leis, a aplicabilidade delas é reduzida, estimulando a criação de novas legislações. Muitas delas, vale ressaltar, são inconstitucionais, outras “não pegam” e parcela considerável gera consequências perversas e destoantes das intenções iniciais. Esse panorama causa insegurança e imprevisibilidade jurídica, sendo três os principais motivos que alimentam o agravamento deste quadro.

1) É comum Projetos de Leis serem aprovados sem analisar a constituição

Grande parte dos Projetos de Lei (PL) é produzida sem se analisar se respeitam ou não os princípios constitucionais. Apesar de haver um sistema de freios e contrapesos no intuito de barrar esse tipo de produção ruim – como a necessidade de análise prévia por comissões, bem como a possibilidade de veto pelo Executivo – os perversos incentivos políticos mitigam sua efetividade.

Em âmbito municipal, e eventualmente até estadual, são raras as proposições legislativas que não sejam aprovadas por unanimidade, o que significa sinais de padecimento de um ambiente democrático salutar – em que há oposição e debates ideias.

A faculdade de veto pelo Executivo muitas vezes não é utilizada para evitar desgastes com a base do governo no Legislativo, que poderia apresentar represálias em futuras votações. Assim, a opção de vetar a legislação é preterida para uma atuação da Procuradoria a fim de, por meio de provocação a um moroso Judiciário, seja declarada sua inconstitucionalidade

Assim, cria-se uma rotina em tribunais para descartá-las, sendo mais um ingrediente dentro de um universo com quase de 110 milhões de processos em tramitação.

Estima-se que 80% da produção legislativa estadual seja inconstitucional. Isso não se deve à falta de assessoria qualificada. É verdade que muitas vezes, políticos “premiam” seus melhores cabos eleitorais como assessores, não tendo em sua equipe bons profissionais do direito e economia, cruciais para elaborarem estudos consequencialistas de legislações. Todavia, como justificar entre dezenas de assessores nenhum saber a competência para legislar ou não determinado assunto?

O motivo é que mesmo que haja evidente inconstitucionalidade por competência, após sancionada a legislação produz efeito imediato até a declaração de sua inconstitucionalidade pelo Judiciário, o que pode levar anos.

Assim, o legislador que fez a lei inconstitucional ganha capital político junto a seu eleitorado, mesmo que eventualmente ela seja retirada do ordenamento jurídico.

2) Há grande quantidade de leis que “não pegam”, além das inúteis e as que geram resultados contraditórios aos pretendidos

Há diversos exemplos de leis que “não pegam”. Apenas para citar dois deles, há uma lei que regulamenta os flanelinhas, os obrigando a se cadastrar no Ministério do Trabalho, e outra norma que regulamenta ciclistas, os obrigando a terem em suas bicicletas campainha, refletores e espelho retrovisor.

O leitor provavelmente não conhecia essas leis, justamente porque “elas não pegaram”. Isso acontece porque são leis que não se encaixam à realidade social pela centralização de poder e pela distância dos legisladores do cotidiano das pessoas.

Outro fator que estimula a indústria legislativa são leis sem qualquer relevância, como as de homenagens a personalidades ou carreiras, além da denominada legislação-álibi. Ela ocorre diante de certa insatisfação da sociedade perante algo, sendo uma resposta pronta e célere do ente governamental.

Trata-se de uma aparente solução: transmite a mensagem de um Estado que responde normativamente aos problemas reais da sociedade, podendo, até mesmo, introduzir um sentimento de bem-estar nas pessoas, porém não costuma ter efeito prático naquilo que se propõe solucionar. Não se trata de uma exclusividade brasileira, porém podemos verificá-la com frequência por aqui.

3) A imprensa e os próprios eleitores incentivam a criação de leis

A culpa desse panorama não é apenas dos políticos: nós próprios somos culpados, como aponta a Teoria da Escolha Pública. Há um senso comum entre os brasileiros de que quanto mais PLs apresentados e mais Leis aprovadas por um vereador ou um deputado, mais produtivo ele é.

Rankings elaborados por mídias colocam isso como indicador de produtividade, estimulando esse tipo de postura. Embora a quantidade de leis aprovadas possa ser um termômetro para medir o protagonismo do parlamentar (se ele consegue influenciar seus pares), não há relação entre muitas leis aprovadas e um bom mandato, até porque o legislador também tem função de fiscalizar o Poder Executivo.

A explicação está em nossas raízes: Bruno Garschagen, ao fazer uma análise histórica de nossa formação cultural, demonstrou que o estatismo brasileiro “não é um acaso, e sim uma obra de séculos”. E isso se reflete na opinião do eleitorado: se olharmos sites que pedem a opinião popular sobre proposições dos parlamentares, é comum que a maioria delas seja aprovada pelo público – e redes sociais comprovam isso. Em suma, os legisladores ofertam o que o eleitorado demanda.

O professor da PUCPR Dean de Almeida colabora com esse entendimento:

“muitas vezes o parlamentar sabe que o projeto é absurdo, mas, para não ‘passar em branco’ diante dos eleitores, propõe sugestões das mais descabidas”.

Dessa forma, a associação entre aprovar inúmeras leis e ser um congressista eficiente tem sido tratada como absolutamente natural. Esse consenso do eleitorado acaba incentivando a produção delas, mesmo que inúteis, inconstitucionais, irresponsáveis fiscalmente, irrelevantes ou ruins.

Consequências

Toda essa problemática aumenta consideravelmente os custos de transação e as despesas para se operar no Brasil, haja vista que eventualmente a produção legislativa obriga as empresas a contratar escritórios jurídicos especializados, encarecendo seus serviços e produtos.

O resultado é um estado de frequente insegurança jurídica, colaborando com o panorama brasileiro, que ocupa 130º lugar no ranking de segurança jurídica.

Como proposição, é preciso mudar toda uma cultura, e isso perpassa por um eleitorado adverso à “indústria legislativa”, pela reformulação de grades curriculares de cursos de Direito, a fim de estimular o estudo jurídico sob a perspectiva consequencialista da Análise Econômica do Direito e da Escolha Pública, o que facilitaria a formação de melhores assessores de legisladores.

Vale ressaltar que políticos comprometidos em revogar leis ruins certamente seriam benéficos ao sistema, tal como fazê-los conhecer políticas que sejam consenso entre os economistas e as que realmente ajuda os pobres. Isso é essencial para evitar retrocessos legislativos ou aventuras legislativas já demonstradas como equivocadas pela ciência jus econômica.

Por conseguinte, a produção legislativa brasileira é ruim por vários fatores, mas apenas colocar a culpa nos políticos é “enxugar gelo”. Uma sociedade com leis melhores é nossa responsabilidade individual também.

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