Artigo redigido em conjunto com advogados e estudantes de Direito*

A redução da maioridade penal, desejada por 87 % da população do país, é tema de intensos debates há muito tempo, suscitando paixões políticas de todas as estirpes. A semana que passa registrou um novo capítulo na história desse debate no Brasil, com a aprovação, em primeiro turno, de um projeto que reduz a maioridade em determinados tipos de crimes. O fato de essa aprovação ter ocorrido no dia seguinte à rejeição de uma proposta similar, tendo sido ambas as votações coordenadas pelo presidente da Câmara Eduardo Cunha, do PMDB, acirrou os ânimos e despertou posicionamentos bastante hostis. Desde lideranças de partidos de esquerda como PT e PSOL, naturalmente antipáticas ao habilidoso peemedebista, até setores da mídia e juristas se manifestaram em tom ostensivo, acusando-o de promover uma “manobra golpista” para fazer impostos os seus interesses. Com o propósito de oferecer a necessária alternativa, decidimos, em conjunto com uma equipe de amigos advogados e estudantes de Direito, organizar uma seleta de argumentos que sustentem a tese contrária. Não pretendemos ser donos da verdade, mas acreditamos haver embasamento substancial para nossa posição, e é nosso dever fazer com que ela seja ecoada em quantos espaços for possível. Também não temos o objetivo de tecer qualquer comentário subjetivo sobre a pessoa de Eduardo Cunha ou sua atuação política, pois não temos sequer procuração para advogar em seu nome. Nosso interesse é pela verdade dos fatos, em oposição à histeria típica das reações de grupos de esquerda, mal-intencionados e que desprezam os anseios do povo brasileiro.

Antes de elencarmos os argumentos que conseguimos reunir, também devemos salientar que não é nossa intenção discutir se a maioridade penal aos 18 anos é cláusula pétrea ou não (tema controverso no meio do Direito, e levantado pela OAB), e sim meramente analisar as atitudes de Eduardo Cunha na operação das votações realizadas nas últimas quarta e quinta-feira, sob o ponto de vista da lei e do regimento.

O que aconteceu no Plenário

Helio Gurovitz, em coluna no site de notícias G1, fez um excelente resumo da sequência de acontecimentos. Ele lembra que a discussão sobre a emenda constitucional que reduz a maioridade já se estende pelo menos desde 1993, postergada e adiada através da submissão a diversas e intermináveis alterações. Em março, disposto a fazer o processo avançar, Cunha teve a iniciativa de organizar uma Comissão especial para tratar do caso. Essa comissão se reuniu diversas vezes, ouvindo todas as opiniões, e acabou definindo várias sugestões de alteração no texto original, configurando um texto alternativo, juridicamente designado “substitutivo”, que, só então, foi levado ao Plenário. Foi esse texto que, recebendo apenas 303 votos favoráveis na noite de terça-feira, foi rejeitado pela Câmara, por não atingir os três quintos dos 513 deputados, patamar mínimo para aprovação de emendas à Constituição. Derrotado o substitutivo, Cunha deveria passar à análise do projeto original e suas emendas. Na quarta-feira, foi votada justamente uma dessas emendas, a emenda aglutinativa de número 16, de autoria dos deputados Rogério Rosso (PSD-DF) e André Moura (PSC-SE). Com 323 votos favoráveis, essa emenda foi, então, aprovada em primeiro turno – já que ainda há muito pela frente, começando por uma nova votação, até duas apreciações no Senado Federal.

Contestando as críticas quanto ao artigo 60 da Constituição Federal

O deputado Alessandro Molon (PT-RJ), com apoio de vários outros parlamentares, confirmou após a votação, na madrugada do dia 2 de julho de 2015, que entrará com um mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal contra o presidente da Câmara, Eduardo Cunhha (PMDB-RJ), questionando o procedimento que levou à aprovação da emenda. A primeira manifestação notável de desconforto, no entanto, veio do ex-ministro do STF, Joaquim Barbosa, com um argumento bastante curioso: o de que a rejeição da emenda de quarta-feira tornaria inconstitucional a votação de quinta-feira. O Ministro Marco Aurélio de Melo emitiu parecer semelhante.

Estamos convencidos de que a nova rodada de votação da PEC 171, que flexibiliza e reduz a maioridade penal, de 18 para 16 anos, para crimes hediondos, na forma da lei especial (lei n. 8.072/90) – lesão corporal, seguida de morte, homicídio doloso – não representou uma manobra parlamentar, mas um ato regimentalmente legítimo e legal, em razão da previsão regimental constante do artigo 118, § 3 °, do Regimento interno da Câmara dos Deputados, que enuncia acerca da Emenda aglutinativa. De acordo com o artigo 191, inciso V, desse regimento, na hipótese de rejeição do substitutivo (texto apresentado pelo relator da proposta, como foi o caso), “a proposição inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas”. E aconteceu exatamente assim.

No caso da PEC 171, o Plenário rejeitou, como dissemos, o substitutivo sedimentado a partir do texto da Comissão, e a emenda que os deputados votaram foi apresentada nesta quarta ao texto original. O texto principal deveria ser votado posteriormente, com a possibilidade de surgir uma emenda aglutinativa, tal como ocorreu. Tudo gira em torno do artigo 60 da Constituição Federal, que compõe a subseção destinada a descrever, grosso modo, o procedimento destinado a introduzir modificações na própria Constituição: as Emendas Constitucionais. Dessa forma, o argumento que sustenta a inconstitucionalidade do ato de Cunha por suposta violação do artigo 60, § 5°, da Constituição de 1988, perde o sentido, pois o que se votou foi uma proposta alternativa, de teor substancialmente distinto, que aguardava apreciação na mesma PEC  – o que é tão evidente que ela obteve uma aprovação bem mais significativa (aumentando de 303 para 323).

Se uma Proposta de Emenda à Constituição for rejeitada, ou perder seu objeto como conseqüência lógica da rejeição ou aprovação de alguma outra PEC votada na mesma sessão legislativa (isto é, no mesmo ano útil de funcionamento do Congresso), seria inconstitucional apresentar outra PEC discutindo pauta idêntica. Tal ressalva constitucional evita um procedimento tipicamente ditatorial: a convocação de reiteradas e constantes votações sobre um mesmo projeto, prolongando indefinidamente a discussão até que, forçosamente, o resultado desejado seja obtido. Algo visível, por exemplo, em referendos populares de países socialistas, ou mesmo na União Europeia.

Ocorre que não foi isso o que se passou durante a votação da Câmara. Não houve apresentação de uma segunda PEC que pretendesse rediscutir a decisão tomada no dia anterior sobre aquela matéria, pelo simples fato de que a discussão não se havia concluído, como era notório aos parlamentares..É preciso salientar que a deliberação acerca de uma emenda aglutinativa (como foi o caso) não necessariamente esgota a matéria posta em votação; assim, a rejeição de uma emenda aglutinativa, a representar uma alternativa de regulamentação de determinado tema, não acarretaria o encerramento da tramitação da matéria, mas tão somente a apreciação da alternativa seguinte, conforme a ordem de preferência regimentalmente estabelecida. A ordem de votação das diversas sugestões de alteração de UM MESMO PROJETO DE LEI, ou uma mesma PEC, não se encontra na Constituição. Está, como já mencionamos e ratificamos agora, no Regimento Interno da Câmara dos Deputados. E ela expressa exatamente que se deve começar pelos substitutivos, passar pelas emendas e, somente então, votar o texto original, se todas as opções anteriores forem recusadas.

Emendas aglutinativas não se destinam a inovar em termos de proposições. Sua aplicação colima a fusão de propostas semelhantes e anteriores. É o que preceitua o artigo 118 do Regimento Interno, que transcrevemos na fração que interessa aqui:

“Emenda é a proposição apresentada como acessória de outra, sendo a principal qualquer uma dentre as referidas nas alíneas ‘a’ e ‘e’ do inciso I do artigo 138.

• 1º As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas.

(…)

• 3º Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos”.

Observa-se que a emenda aglutinativa não necessita de quórum especialmente determinado pela Constituição Federal. No caso de trâmite de emendas constitucionais, na exigência do artigo 60, inciso I, deve estar atendida pelas proposições normativas originais, sobre as quais porventura a aglutinação incide. As emendas aglutinativas, especificamente, são propostas nos termos do artigo 122 do Regimento:

“Art. 122. As emendas aglutinativas podem ser apresentadas em Plenário, para apreciação em turno único, quando da votação da parte da proposição ou do dispositivo a que elas se refiram, pelos Autores das emendas objeto da fusão, por um décimo dos membros da Casa ou por Líderes que representem esse número”.

Candidatos e partidos insistem em que o objeto da votação de quarta já teria sido apreciado na votação de terça. Comparando os textos propostos, porém, observa-se que o substitutivo rejeitado envolvia a redução da maioridade para casos de práticas de tortura, tráfico de entorpecentes e drogas, terrorismo, crimes hediondos (definidos na lei 8.072 de 25/07/1990), homicídio doloso, lesão corporal grave, lesão corporal seguida de morte, e roubo com causa de aumento de pena (nos termos do artigo 157, § 2° do Código Penal). A emenda aglutinativa que triunfou na votação seguinte se restringe aos casos de crimes hediondos, homicídio doloso e lesão corporal seguida de morte. Os textos são suficientemente distintos, a ponto de ensejarem uma modificação considerável no apoio dos parlamentares. Ele é mais restritivo e, portanto – lamentavelmente, diríamos -, mais benéfico aos infratores.

Em função da rejeição do substitutivo, proposta de teor IDÊNTICO não poderia ser novamente debatida durante o ano corrente, sob pena de infringir a Constituição. Nada impedia, fique claro, a discussão de proposta subseqüente, distinta tanto do substitutivo quanto do texto original, mas com fundamento no projeto de origem, cujo teor definitivo ainda não havia sido levado a votação e cuja matéria, portanto, longe de ser rejeitada, permanecia em aberto.

Não ignoramos a existência de manifestações doutrinárias de peso, como as de Celso Ribeiro e Ives Gandra Martins, ao afirmarem que “se a nova proposta tiver nova redação, mas incluir matéria que foi rejeitada, este aspecto formal não garante eficácia à tramitação da proposta de emenda, na medida em que o constituinte, sabiamente, fez menção a ‘matéria’, o que vale dizer, o aspecto estrutural do projeto prevalece, para estes efeitos, em relação ao aspecto formal” (“Comentários à Constituição do Brasil”. São Paulo: Saraiva, 4o vol – tomo I, arts. 44 a 69, 2a edição, 1999, p. 419). Importante observar que, dada a diferença notória de conteúdo entre o substitutivo e a emenda aprovada, essas duas proposições seqüenciais resultantes das fusões realizadas não aparentam guardar identidade absoluta; ao contrário, é possível identificar rearranjo dos elementos aglutinados, reduzido o âmbito da aglutinação e, sob o prisma do processo legislativo, e com apoio na orientação firmada no precedente MS 22.503/DF (que comentaremos a seguir), o procedimento adotado pelo presidente Eduardo Cunha se apóia no Regimento Interno da Câmara dos Deputados, de acordo com seu artigo 163, que traz as hipóteses de prejudicialidade das proposições no decorrer das votações dos projetos legislativos.

O precedente

Para avaliar o que ocorreu nesta semana, é válido apreciar um precedente importante, ocorrido em maio deste ano. Quando da votação da reforma política, estando em debate o financiamento privado de campanha, a emenda aglutinativa 22 foi rejeitada e a emenda aglutinativa 28 foi aprovada, sendo impetrado Mandado de Segurança (MS) 33.630, com decisão monocrática por sua rejeição, realizada pela Min. Rel. Rosa Weber, divulgado no DJE em data de 16/06/2015, usando como jurisprudência a decisão do MS 22.503/DF dessa suprema corte. Temos, portanto, uma evidência de que o furor que presenciamos nesta semana se deve muito mais à temática em pauta que ao ato parlamentar em si, visto que o próprio Eduardo Cunha já utilizou o mesmo recurso legislativo antes, com sucesso.

O ataque, naquela oportunidade, foi feito sob a mesma alegação, utilizando o artigo 60 da Constituição. Em linhas gerais, a eminente Ministra Rosa Weber ponderou que, “embora acertem os impetrantes quando afirmam que as duas Emendas Aglutinativas em questão fundiram elementos das mesmas duas proposições originais (Substitutivo do Relator e Emenda 5/15), A VISÃO DINÂMICA DO PROCESSO LEGISLATIVO, EM OPOSIÇÃO À PERSPECTIVA ESTÁTICA DA COMPARAÇÃO SIMPLES DE DOIS TEXTOS, CONCEDE AMPARO, EM JUÍZO DE DELIBAÇÃO, À VOTAÇÃO DE PROPOSTAS EM ORDEM DE GENERALIDADE, DA MAIOR PARA A MENOR, DEMONSTRADA A AUSÊNCIA DE IDENTIDADE ABSOLUTA ENTRE ELAS. Portanto, não reputo presentes os requisitos necessários à concessão da liminar, afastado o reconhecimento da invocada inconstitucionalidade, neste exame preliminar da controvérsia. Reitero minha compreensão, externada em vários julgados, à luz da independência e harmonia dos Poderes da União proclamadas no art. 2o da Lei Maior, de que a interferência do Poder Judiciário na pauta política do Poder Legislativo só se justifica na presença de manifesta inconstitucionalidade, que em juízo de delibação não reputo demonstrada”.

Em outras palavras, considerou, que os impetrantes abordaram a inconstitucionalidade da medida parlamentar sob perspectiva estática, almejando que se reconhecesse violado o art. 60, § 5°, da Constituição da República, a partir do cotejo literal entre duas proposições normativas. Comparando os textos propostos, concluíram que a primeira Emenda Aglutinativa, uma vez rejeitada, impediria a votação da segunda, porque contido, na primeira, todo o seu conteúdo. Sendo que, na visão da Min. Relatora, com espeque, inclusive, em precedentes jurisprudenciais da Suprema Corte (MS no 22.503/DF, Pleno, Redator para acórdão Ministro Maurício Corrêa, DJ de 06.6.1997), tomar o problema pela perspectiva dinâmica do processo legislativo guardaria maior aproximação com o presente caso.

A tese do PSOL

Resta ainda avaliar uma tese levantada pelos parlamentares do PSOL, publicada em página da rede social Facebook, que tenta atacar o problema de outra maneira. Eles alegaram o seguinte:

“Regimentalmente, essa emenda aglutinativa somente poderia ser votada após a votação do texto principal, desde que ele fosse aprovado. Para que a emenda fosse votada antes do texto principal, deveria ter sido feito, antes da votação de ontem, um destaque de preferência para sua votação. Esse destaque, no entanto, não foi feito. Rasgando o regimento, o Presidente da Câmara dos Deputados vai colocar o texto alternativo para ser votado antes do texto principal mesmo sem esse destaque.”

Sequer merece conhecimento de causa essa argumentação de golpe, dado que a emenda aglutinativa em nada converge para o texto principal, conforme o artigo 191, incisivo V, do Regimento Interno, que diz, ratifiquemos: “na hipótese de rejeição do substitutivo, a proposição inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas”. Novamente: foi exatamente o que ocorreu, na forma descrita.

Em último caso, sobre a falta de destacamento da emenda aglutinativa, esse não é necessário, pois o artigo 120, I do Regimento permite a apresentação da emenda POR QUALQUER DEPUTADO, na discussão em primeiro turno, o que fica claro neste trecho:

“Art. 120. As emendas de Plenário serão apresentadas:

I – durante a discussão em apreciação preliminar, turno único ou primeiro turno, por qualquer Deputado ou Comissão;”

Esquecem-se ainda os ilustres deputados do PSOL que, em 2007, quando da votação do Projeto de Lei 1210, o deputado Arnaldo Faria de Sá levantou questão de ordem análoga e, em resposta, assim decidiu a Mesa da Câmara dos Deputados, sob a Presidência do deputado Arlindo Chinaglia (PT):

“Em relação à questão de ordem formulada pelo Deputado Arnaldo Faria de Sá, a Presidência presta os seguintes esclarecimentos: conforme decisão prolatada na semana passada, o fato de a emenda aglutinativa incluir matéria também constante do substitutivo rejeitado não a inviabiliza do ponto de vista regimental, uma vez que se apóia em textos ainda não votados, isto é, todas as emendas apresentadas e o texto inicial.”

E, mesmo após essa decisão da Mesa da Câmara, o PSOL ficou quietinho! Quem está dando golpe então? Chinaglia, em 2007, ou Cunha agora? Reconhecer que Cunha deu um golpe na discussão da PEC 171/93 implica forçosamente reconhecer que houve golpe em 2007, com condescendência do próprio PSOL.

Conclusão

Com tudo isso exposto, podemos afirmar, com absoluta clareza e sem medo do erro, que a decisão de Eduardo Cunha, como Presidente da Câmara dos Deputados, em nada fere o Estado Democrático de Direito e seus preceitos legais. Seus atos nessa questão devem ser considerados isentos de qualquer persecução judicial e estão legitimados pela letra da Lei e pela Jurisprudência pacificada pela corte maior deste país.

*Paulo Maurício Amorim Reis, advogado, bacharel em Direito pela Universidade da Amazônia (UNAMA), especialista em direito civil e processual civil pela Escola de Direito da FGV Rio, acadêmico do décimo semestre do curso de Ciências Sociais noturno da UFPA.

Leonardo Faccioni, advogado e escritor com formação pela Universidade de Caxias do Sul e Università degli Studi di Padova, Itália.

Leonardo Maia Moll, advogado em São Paulo.

Lucas Gandolfe, estudante de Direito na Faculdade de Direito de Sorocaba (FADI).

Gabriel dos Reis Baratto, estudante de Direito na Universidade Estadual de Londrina.

Luan Sperandio Teixeira, acadêmico do curso de Direito na Universidade Federal do Espírito Santo.