O preço pela busca de uma economia perfeita

Quando você começa a estudar Ciências Econômicas, uma das primeiras lições é que os mercados, às vezes, não produzem resultados considerados socialmente desejáveis. Em certas circunstâncias, portanto, políticas públicas poderiam melhorar esses resultados. Os economistas chamam isso de falhas de mercado.

Falhas de mercado podem envolver, por exemplo, externalidades (como a poluição), bens públicos (como iluminação de ruas, cuja provisão envolve problemas de não exclusão e não rivalidade), poder de mercado (como monopólios ou cartéis), assimetria de informação (quando uma parte detém informação relevante que a outra não possui) e mercados incompletos (quando não existem mercados/contratos para lidar com certos riscos e contingências).

A partir desses problemas, a tradição da welfare economics (economia do bem-estar) desenvolveu argumentos para intervenções que, em tese, poderiam reduzir ineficiências e melhorar a alocação de recursos.

Boa parte dessa formulação moderna ganhou forma com textos clássicos como Paul A. Samuelson, “The Pure Theory of Public Expenditure” (SAMUELSON, 1954), e Francis M. Bator, “The Anatomy of Market Failure” (BATOR, 1958), frequentemente tratados como marcos por apresentarem, de modo claro, os fundamentos do argumento de falha de mercado.

Qual é o risco dessa linha de raciocínio? O problema aparece quando a análise passa a comparar o mundo real com um padrão idealizado, uma espécie de “modelo perfeito” (por exemplo, o equilíbrio competitivo em sua forma mais pura), que é útil como referência teórica, mas é inobservável e, muitas vezes, inatingível na prática. Se o mercado real inevitavelmente diverge desse ideal, a conclusão pode ser: “logo, o Estado deve corrigir e aproximar a realidade do modelo perfeito”.

Essa passagem, porém, esbarra em dois obstáculos fundamentais.

O primeiro é o problema do conhecimento. Hayek mostrou que o conhecimento relevante para coordenar a vida econômica é disperso, local, frequentemente tácito e muda com o tempo: não está concentrado em um único lugar ou indivíduo e, por isso, não pode ser plenamente reunido e aplicado como se fosse um plano de engenharia social (HAYEK, 1945).

A resposta foi dizer que formuladores de políticas públicas fariam estudos, coletariam dados e condensariam informações para orientar os tomadores de decisão. De posse de todo o conhecimento necessário, esses tomadores de decisão poderiam ajudar os mercados a alcançar o modelo ideal.

Mas mesmo grandes esforços de coleta não eliminam o ponto central: parte essencial do conhecimento econômico é prática, contextual e dinâmica; ela aparece no próprio processo de interação, adaptação e descoberta. Nesse sentido, o sistema de preços não é apenas “um dado” a ser usado; ele é um resultado do processo de coordenação e um mecanismo de transmissão de informação sobre escassez e custos de oportunidade.

O segundo obstáculo é o problema dos incentivos, enfatizado pela teoria da Escolha Pública. A conclusão de que o Estado corrigirá falhas de mercado pressupõe que os agentes que compõem o Estado agirão de modo sistemático em torno do “interesse público” e que suas decisões refletirão esse ideal.

Porém, o processo político é formado por indivíduos com objetivos próprios e restrições próprias. Políticos buscam reeleição; burocratas tendem a buscar expansão de orçamento, influência e estabilidade; eleitores e grupos organizados perseguem benefícios concentrados, mesmo quando os custos estão dispersos pela sociedade.

O processo político é o resultado das interações entre indivíduos que agem com seus próprios interesses. O interesse de um grupo nada mais é do que o conjunto dos interesses individuais de cada um de seus membros.

Além disso, diferentemente do mercado, o Estado não opera sob um sistema de preços que permita mensurar com precisão valor, custos e desempenho do que é produzido e entregue.

Como os recursos utilizados pertencem a terceiros e são empregados em benefício de outros, os incentivos para alocá-los com a máxima eficiência tendem a ser mais fracos — e os problemas de monitoramento se tornam maiores. Assim, a intervenção estatal raramente é neutra ou perfeita: burocracia, ineficiência e corrupção podem superar, em muitos casos, os custos da falha de mercado inicial.

Em resumo, mercados e Estado são imperfeitos. A diferença é que os mercados, mesmo falhos, geram sinais de preços e incentivos à inovação institucional: novas formas de contrato, novas tecnologias de exclusão, novos arranjos de cooperação e mecanismos de governança. Já o Estado, por sua própria natureza, lida com poder, e o exercício desse poder pode ser direcionado para a proteção de privilégios daqueles que conseguem influenciá-lo.

Por isso, o produto da interação entre esses dois sistemas imperfeitos pode ser uma economia menos inovadora, com menor crescimento e com maior grau de compadrio: conexões entre agentes políticos e grupos de interesse que buscam direcionar regras, licenças, subsídios, reservas de mercado e barreiras à entrada em benefício próprio.

Essa dinâmica ocorre porque, ao aceitar a ideia de que o Estado deve “corrigir” continuamente a vida econômica e social, atribui-se a ele um poder discricionário que não fica restrito ao setor econômico: ele aparece na saúde, no esporte e, no caso brasileiro, de modo particularmente visível, na educação e em diversas estruturas de regulamentação e credenciamento.

Grupos de interesse como sindicatos, associações setoriais (indústria, agricultura), organizações de pressão e corporações profissionais têm incentivos para estreitar relações com o governo porque é ali que decisões discricionárias podem gerar vantagens: reservas de mercado, exigências regulatórias que restringem entrada, benefícios tributários, crédito direcionado e proteção contra concorrência.

Mesmo em países em que a cultura pela honestidade e respeito são vistos como algo muito sério, esse tipo de conexão existe. Coreia do Sul e Japão também experimentam alto nível de regulação.

No Japão, além da liberalização, existiram políticas industriais* através da criação do MITI (Ministry of International Trade and Industry). Essa segunda ação resultou em favoritismo, clientelismo, compadrio (Lippit, 1975). Além disso, enfrenta uma economia estagnada e um grau de corrupção que impossibilita reformas (Black, 2015). *nota: A política industrial é um conjunto de medidas governamentais, como incentivos fiscais, crédito e investimentos, voltadas para fortalecer a competitividade, a inovação e o crescimento da indústria nacional.

Na Coreia do Sul, o acesso privilegiado a instrumentos governamentais (crédito barato, licenças, resgates) coexistiu em períodos autoritários e democráticos (1994, CHOI).

Apesar de ter passado por abertura de mercado, o Estado precisava de grandes grupos para investir, exportar e executar projetos, e esses grupos dependiam de crédito e autorizações. Isso limitava conflitos abertos, mas também institucionalizava a troca de benefícios por financiamento político e influência.

A relação governo–empresas tornou-se uma troca recorrente de favores por recursos. Empresas buscavam crédito subsidiado, proteção e resgates (“too big to fail”), enquanto elites políticas obtinham financiamento e apoio financeiro.

Nesse arranjo, a corrupção não era um “desvio” marginal, mas um componente previsível do sistema de intervenção, porque a própria política industrial e o controle financeiro ampliavam as oportunidades de captura e barganha (2002, KANG).

O que resta, então? Não fazer nada? Uma lição importante de James Buchanan é que o economista deve trabalhar na área das ideias e explicar como o mundo funciona e não como ele deveria funcionar.

Isso significa reconhecer a existência de literatura que encontra associação robusta entre maior discricionariedade regulatória e maior incidência de captura, corrupção e favorecimento. As evidências apontam que conexões políticas e instrumentos discricionários de política pública geram privilégios mensuráveis para grupos de interesse. Diante disso, a tarefa do cientista social é trazer esse diagnóstico para o debate público.

Se convivemos com essas instituições, cabe ao escrutínio da sociedade decidir qual é a taxa de regulação e, consequentemente, a taxa de compadrio aceitável. No fim, o preço pela busca da economia perfeita é renunciar a uma economia mais livre e com menor conexão entre agentes políticos e agentes econômicos.

Referências

SAMUELSON, Paul A. The pure theory of public expenditure. The Review of Economics and Statistics, Cambridge, v. 36, n. 4, p. 387–389, 1954.

BATOR, Francis M. The anatomy of market failure. The Quarterly Journal of Economics, Cambridge, v. 72, n. 3, p. 351–379, 1958.

HAYEK, Friedrich A. The use of knowledge in society. The American Economic Review, Nashville, v. 35, n. 4, p. 519–530, 1945.

LIPPIT, Victor D. Economic planning in Japan. Journal of Economic Issues, Abingdon, v. 9, n. 1, p. 39–58, 1975. DOI: 10.1080/00213624.1975.11503252.

CHOI, Young Back. Industrial policy as the engine of economic growth in South Korea: myth and reality. In: CHOI, Young Back. Collapse of development planning. New York: New York University Press, 1994. p. 231–255. DOI: 10.18574/nyu/9780814723456.003.0013.

KANG, David C. Bad loans to good friends: money politics and the developmental state in South Korea. International Organization, Cambridge, v. 56, n. 1, p. 177–207, 2002. DOI: 10.1162/002081802753485179.