O Plenário da Câmara dos Deputados aprovou, na noite de ontem (26/03/2019), em dois turnos de votação, a proposta de emenda à Constituição que determina a execução obrigatória de emendas parlamentares de bancada.  A PEC altera o conteúdo dos artigos 165 e 166 da Constituição Federal.

Deve-se admitir, a bem da verdade, que limites severos são impostos aos parlamentares no tocante à matéria orçamentária. Diante disso, havia duas alternativas: ou propor uma verdadeira reforma constitucional ou criar um sistema que privilegie seus interesses eleitorais.

Os deputados escolheram tomar o segundo caminho, ignorando a proposta da chamada “PEC do Pacto Federativo” tão cara ao Ministro da Economia, Paulo Guedes: aprovaram uma medida que obriga o Executivo a destinar os recursos do orçamento da União para os gastos que vierem a ser estabelecidos pelos parlamentares para atendimento de suas bases eleitorais.

Em síntese: o Poder Executivo tornou-se um servidor do Poder Legislativo. A PEC restringe de forma mais contundente os recursos discricionários disponíveis para o Executivo – recursos que já são limitados. Trata-se, portanto, de engessar cada vez mais o orçamento. A PEC vai de encontro à proposta do governo de inversão da pirâmide e maior descentralização dos recursos.

Ocorre que ao lermos o texto do art. 165 percebemos que a intenção do constituinte era a de buscar o planejamento e a programação da atividade financeira do Estado, de modo a concretizar os princípios constitucionais, maximizando a eficiência na obtenção de receitas e despesas.

Assim, está prevista, em primeiro lugar, a necessidade de edição de um plano plurianual com vigência de quatro anos não coincidentes com o mandato presidencial, conforme o art. 35, §2º, I dos ADCT. Neste plano devem ser estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, de acordo com o §1º do art. 165 da Constituição Federal. A busca pelo planejamento é concretizada, na sequência, pela edição da Lei de Diretrizes Orçamentárias que tem por função precípua orientar a elaboração da lei orçamentária anual.

Evidente, por outro lado, que em observância ao princípio da separação dos poderes, as normas previstas na versão promulgada da lei orçamentária anual, sejam elas emanadas da proposta do Poder Executivo ou de emenda apresentada pelo Poder Legislativo, devem ser observadas com o mesmo grau de vinculação pela Administração Pública.  

Tradicionalmente, a doutrina financista sempre entendeu que o orçamento é norma meramente autorizativa de gastos públicos, sem qualquer pretensão impositiva.

A Administração deve permanecer com a palavra final para contingenciar as dotações orçamentárias, de modo que nada obriga o Chefe do Poder Executivo a realizar as despesas previstas no orçamento. Ainda, é preciso destacar que, por força do sistema proporcional de eleição, alguns estados terão maior peso do que outros, uma vez que contam com um número maior de congressistas. Espera-se, para o bem de todos, que o Senado Federal rejeite a proposta de emenda à Constituição.

Sobre o autor: Guilherme Stumpf – Graduando em Direito pela UFRGS. Tradutor.