A mão invisível da burocracia

Muitos brasileiros usam a palavra “burocracia” para se referir a uma atividade cercada de regras rígidas, procedimentos formais e cumprimento de normas e regulamentos. Não é esse o significado que abordaremos neste texto.

Aqui, burocracia é parte do processo político, mas recebe pouca atenção da sociedade civil. Ela é composta por agentes públicos que trabalham em ministérios, agências, órgãos públicos e governos locais. Esses agentes são necessários na configuração do Estado contemporâneo. São eles que transformam as decisões dos políticos em ação concreta, implementando, executando e interpretando as leis, regras e políticas públicas.

A burocracia opera dentro de regras e normas legais. Isso significa que a estrutura institucional de cada país limita seus poderes. Ainda assim, deveríamos confiar que esses agentes tomarão decisões sempre de forma imparcial?

Seria ingênuo acreditar que todas as pessoas têm ambições pessoais e que, por algum poder sobrenatural, a burocracia estaria imune a isso, guiada apenas pelo “interesse público”, perseguindo imparcialmente a vontade da sociedade representada pelo político eleito. A questão não é maldade ou bondade. É entender quais incentivos e quais controles moldam as escolhas dos agentes públicos.

Na burocracia, o “produto” do trabalho dos servidores é difícil de definir e, consequentemente, difícil de medir. No setor privado, ao contrário, resultados tendem a ser mais observáveis. Uma empresa pode ser avaliada por lucro ou prejuízo, por participação de mercado, por produtividade e por satisfação do consumidor.

No setor produtivo, existem mecanismos relativamente rápidos para responsabilizar a gestão. Se um acionista acha que a empresa está sendo mal conduzida, ele pode vender suas ações. Também pode se organizar com outros acionistas para pressionar por mudanças, trocar o conselho e substituir a direção, por exemplo. Ou como consumidores, podem simplesmente escolher outro produtor.

Já o eleitor, quando está insatisfeito, precisa esperar quatro anos para tentar trocar o governo. E há um problema adicional: muitos servidores dentro da burocracia têm estabilidade e, na prática, não podem ser demitidos com facilidade, mesmo quando o desempenho é ruim.

A burocracia exerce um poder invisível porque detém informação. Na política, informação não é só conhecimento técnico. É poder. Quem possui informação tem vantagem institucional.

Na prática, a burocracia costuma saber mais do que os políticos e muito mais do que a sociedade sobre o funcionamento real das instituições de que ela faz parte ou controla. Isso acontece por razões simples. Servidores e técnicos estão dentro da máquina pública todos os dias. Eles conhecem procedimentos, limitações, gargalos, regras internas, custos operacionais e detalhes jurídicos que quase nunca aparecem no debate público. Já os políticos, em grande parte, são generalistas. Eles precisam lidar com dezenas de temas ao mesmo tempo, têm incentivos de curto prazo (se reelegerem) e nem sempre possuem formação técnica nos assuntos discutidos.

A sociedade, por sua vez, enfrenta um problema ainda maior: acompanhar esse processo exige tempo, informação especializada e energia, e o benefício individual desse esforço costuma ser pequeno. Isso reduz o incentivo para monitorar. Essa assimetria cria um efeito onde o poder formal não é realmente exercido. Formalmente, quem decide é o político eleito, mas, na prática, muitas decisões dependem de como a burocracia interpreta, organiza e executa aquilo que foi aprovado.

Além disso, políticos que não dominam os assuntos discutidos podem se informar ou procurar a burocracia para entender melhor sobre como abordá-los. Essa troca de informação pode ser feita sob a ótica do interesse da burocracia. Essa dependência aparece de forma clara quando a burocracia “empacota” informações. Em vez de apresentar opções detalhadas e transparentes (“podemos cortar A, reduzir B, manter C”), ela pode apresentar um pacote fechado: “se houver corte, o serviço essencial será prejudicado”. Como o político não domina os detalhes e teme o custo político de errar, ele aceita o pacote.

Não é nenhuma teoria da conspiração. Só é preciso reconhecer que existe um ambiente em que um lado é mais bem informado e, por isso, tem vantagem de barganha. Em linguagem econômica, a assimetria de informação altera o equilíbrio de negociação.

Com a sociedade, a assimetria é ainda mais profunda. O cidadão geralmente enxerga o resultado final (fila, demora, falta de atendimento, excesso de exigências, custo alto), mas não consegue identificar com clareza onde está a causa.

Foi desenho ruim da lei? Falta de orçamento? Incentivos mal construídos? Interpretação burocrática? Interferência política? Captura por grupos de interesse? Essa opacidade dificulta a responsabilização. Quando não se sabe exatamente quem decide, também não se sabe quem punir ou premiar.

Esse ponto conversa diretamente com o problema de principal-agente. Em teoria, o povo (principal) elege políticos (agentes), que, por sua vez, comandam burocratas (subagentes) para executar políticas. Mas, na prática, cada elo dessa cadeia tem seus próprios incentivos e sua própria informação privada. O eleitor sabe pouco e monitora pouco; o político sabe mais que o eleitor, mas menos que o burocrata; e o burocrata sabe mais do que ambos.

Isso ajuda a explicar por que reformas do Estado são tão difíceis. Cortar ou reorganizar uma burocracia não é somente apertar um botão. Quem propõe a reforma depende justamente das informações fornecidas por quem será reformado. Se a burocracia tiver incentivos para resistir, ela pode atrasar ou desvirtuar essas reformas de modo que preserve seus interesses. Novamente, isso não exige que todos os agentes ajam de forma cínica; basta que ajam de acordo com seus interesses.

O caso de Thomas Sowell é um exemplo real que ajuda a ilustrar essa dinâmica. Na juventude, Sowell era um marxista e trabalhou no governo dos Estados Unidos.

Ele fez parte do Departamento do Trabalho dos EUA (U.S. Department of Labor), ligado a análises sobre emprego e salários (como relata em textos autobiográficos e entrevistas). Na época, ele tinha uma visão à esquerda e via o salário mínimo como algo obviamente bom.

O que teria mexido com ele foi observar, na prática, como certas políticas podiam gerar efeitos opostos ao que prometiam. Especialmente aquelas que prometiam cuidar dos trabalhadores mais pobres ou menos qualificados.

Ele relata que, ao analisar dados e discutir políticas públicas, começou a perceber que aumentos no salário mínimo poderiam reduzir contratação de trabalhadores menos produtivos, excluir jovens e iniciantes e atingir justamente os grupos que as políticas diziam ajudar.

Quando levou essas evidências aos burocratas, a reação não foi a esperada. Em seus relatos, Sowell descreve uma postura de hostilidade ou indiferença às evidências, porque aquilo contrariava a linha defendida pelo órgão.

Os agentes públicos do Departamento do Trabalho não estavam buscando a verdade, mas sim defendendo o programa e a instituição por um objetivo: manter seus cargos, salários e benefícios políticos.

Qual ação correta a se tomar nesse tipo de situação? A eliminação ou reforma da política pública. Não foi isso o que aconteceu. Sowell relata que enviou as informações aos seus superiores e, até hoje, com seus quase 96 anos, nunca recebeu respostas. Isso aconteceu porque, se, em algum momento, os políticos percebessem que aquele departamento não era mais útil, aquela burocracia poderia perder seus empregos.

É por isso que autores da Public Choice, como Niskanen e Tullock, insistem tanto em tratar a burocracia como ator político e não apenas como um grupo subordinado. A visão deles não é (ou não precisa ser) que todo burocrata age de má-fé, mas que esse grupo detém informação superior, tem incentivos próprios e enfrenta mecanismos de controle imperfeitos – ele passa a influenciar resultados em benefício próprio.

Essa lógica pode incluir maximização de orçamento, preservação de autonomia, expansão de competências, redução de supervisão externa, defesa da própria reputação, segurança no emprego, perspectivas de promoção, aumentos salariais e assim por diante. Nessa busca por benefícios, a burocracia é um ator político tão importante quanto qualquer outro grupo de interesse. Como é um grupo bem definido, seus membros conseguem internalizar os ganhos do lobby com mais facilidade e não enfrentam, da mesma forma, o problema de free-rider (carona).

Apesar de dependerem do apoio dos políticos para obter orçamento, burocratas conseguem maximizar seus benefícios dentro dessa restrição. Quando o orçamento é apertado, podem reduzir sua produção e garantir que os recursos permaneçam com a própria estrutura em vez de serem direcionados a projetos. Quando há folga orçamentária, podem criar novas funções e reivindicar mais recursos para lidar com o “aumento” da produção.

A burocracia não tem interesse pessoal em economizar orçamento. Pelo contrário, tem fortes incentivos para ampliá-lo. Isso dá à burocracia considerável poder de barganha diante do Legislativo. Dependendo do tamanho e da relevância da agência, a resistência pode vir por meio da ameaça de cortar serviços importantes. Tente reduzir ou congelar os salários da Receita Federal, por exemplo.

Mesmo sabendo desses problemas, os políticos ainda preferem criar essas agências ao invés de criar leis. Isso porque leis podem ser revogadas caso seus adversários cheguem ao poder. Já a burocracia tende a se autopreservar.

A burocracia também pode receber apoio de grupos de interesse que dependem de intervenções, programas ou normas que ela regula ou administra. Isso inclui sindicatos, empresas privadas e até entidades esportivas, quando dependem de recursos, benefícios ou decisões estatais.

O poder burocrático também pode crescer por meio do próprio tamanho da máquina pública. Se o governo emprega um número muito grande de servidores, como ocorre no Brasil, servidores públicos e seus dependentes passam a formar um bloco eleitoral relevante, com tendência a apoiar políticos que prometam preservar empregos, estruturas e orçamentos.

Por isso, uma discussão séria sobre burocracia não deveria perguntar apenas se os burocratas são bons ou maus. Essa pergunta está errada. A pergunta correta é: qual estrutura institucional diminuiu as falhas de governo na burocracia?

Leituras importantes para entender mais sobre burocracia na visão da Public Choice:

Mancur Olson — The Logic of Collective Action (1965)
Gordon Tullock — The Politics of Bureaucracy (1965)
William A. Niskanen — Bureaucracy and Representative Government (1971)
George Stigler — “The Theory of Economic Regulation” (1971)
Sam Peltzman — “Toward a More General Theory of Regulation” (1976)